Inhaltsverzeichnis des Artikels
A. Wstęp
B. Prawo europejskie
1. Zasada konkurencyjności
2. Przepisy o pomocy publicznej
3. Rekomunalizacja a prawo zam...
C. Rekomunalizacja a zasady ko...
1. Zasada samodzielności jedn...
2. Zasada kontroli społecznej
3. Zasada państwa prawnego
4. Zasada państwa socjalnego
D. Rekomunalizacja a finanse p...
1. Zasady gospodarki komunalnej
2. Prawo finansowe
E. Prawo podatkowe
F. Przepisy branżowe
1. Odpady
2. Energetyka
B. Prawo europejskie
1. Zasada konkurencyjności
2. Przepisy o pomocy publicznej
3. Rekomunalizacja a prawo zam...
C. Rekomunalizacja a zasady ko...
1. Zasada samodzielności jedn...
2. Zasada kontroli społecznej
3. Zasada państwa prawnego
4. Zasada państwa socjalnego
D. Rekomunalizacja a finanse p...
1. Zasady gospodarki komunalnej
2. Prawo finansowe
E. Prawo podatkowe
F. Przepisy branżowe
1. Odpady
2. Energetyka
Ramy prawne rekomunalizacji usług publicznych
tło prawne dla procesów rekomunalizacyjnych
W niniejszym artykule przedstawione zostaną ramy prawne decydujące o dopuszczalności procesów rekomunalizacyjnych. Punktem wyjścia będą przepisy prawa unijnego. Następnie zbadane zostaną reguły konstytucyjne, w zwłaszcza zasada samorządności gminy i wynikająca stąd możliwość decyzji co do sposobu wykonywania zadań publicznych. We wnioskach przedstawione zostanie, czy obecne regulacje mogą stanowić przeszkodę dla odwrotu od procesów prywatyzacyjnych.
A. Wstęp
Unia Europejska wyznaczając sobie za cel stworzenie rynku wewnętrznego postawiła przede wszystkim na zasady wolnej konkurencji (art. 3 ust. 3 zd. 2 TUE
art. 3 TUE
Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych do osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego.
Unia czuwa, w szczególności, nad spójnością całości swych działań zewnętrznych, podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie takiej spójności i współpracują w tym celu. Gwarantują one realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji.
, art. 119 ust. 1 AEUV). Odejścia od tego założenia następują więc jako wyjątek od reguły i wymagają szczególnego uzasadnienia oraz stosownej podstawy. Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych do osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego.
Unia czuwa, w szczególności, nad spójnością całości swych działań zewnętrznych, podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie takiej spójności i współpracują w tym celu. Gwarantują one realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji.
Działalność jednostek publicznych negatywnie wpływa na realizację dyrektywy konkurencyjności. Jednostki publiczne są bowiem silne, niekoniecznie muszą liczyć się ze ekonomiką działania, ryzyko ich upadłości jest zmniejszone, gdyż stoją za nimi organy państwa. Z tej przyczyny uczestnictwo podmiotów państwowych i samorządowych powinno być minimalne. Stąd też intensywna prywatyzacja objęła również dziedziny związane z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej. W wielu obszarach podmioty publiczne scedowały realizację zadań publicznych na przedsiębiorstwa prywatne (telekomunikacja jest obecnie całkowicie prywatna). Okazało się jednak, że prywatyzacja zadań publicznych nie zawsze spełnia pokładane w niej nadzieje (zob. RekomunalizacjaUslugPublicznych). Skutkiem tego jest powrót zadań publicznych do podmiotów należących do sfery państwowej lub samorządowej. W krajach zachodnich mówi się wręcz o fali rekomunalizacji zadań publicznych.
Okazuje się jednak, że powrotowi do pierwotnego modelu mogą stać na przeszkodzie regulacje różnych obszarów prawa. W pierwszej kolejności więc sięgnąć należy po prawo europejskie, które realizuje politykę konkurencyjności. Tendencje rekomunalizacyjne mogą stać bowiem w sprzeczności z programem wolnego rynku opartego na konkurencji przedsiębiorstw. Dalsza część jest poświęcona analiza ram polskiego prawa konstytucyjnego, które tworzy warunki prawne dla swobody organizacyjnej gmin oraz określa jej ograniczenia.
B. Prawo europejskie
1. Zasada konkurencyjności
Unia jest także zobowiązana do poszanowania porządku własnościowego państw członkowskich (art. 345 TFUE). Państwa członkowskie suwerennie decydują o ustroju gospodarczym, w tym także o prywatyzacji i nacjonalizacji zadań użyteczności publicznej (Calliess/Ruffert/Kingreen, EUV/AEUV, Art. 345 Rn 10).
Stwierdzić więc trzeba, że przepisy unijne generalnie nie stoją na przeszkodzie tendencjom rekomunalizacyjnym.
Zasady, które ułatwiają/hamują rekomunalizację: Bauer2012, s. 336
Mimo priorytetu zasady konkurencji dla rynku wewnętrznego (art. 3 ust. 3 zd. 2 TUE
art. 3 TUE
Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych do osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego.
Unia czuwa, w szczególności, nad spójnością całości swych działań zewnętrznych, podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie takiej spójności i współpracują w tym celu. Gwarantują one realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji.
, art. 14 TFUE, art. 93 TFUE i art. 106 TFUE), Unia uznaje i szanuje dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, przewidziany w ustawach i praktykach krajowych, w celu wspierania spójności społecznej i terytorialnej Unii. Unia czyni więc wyjątek dla pewnego obszaru usług, które określa jako public services (Guckelberger2013, 176). Zatem działania rekomunalizacyjne ( rozumiane tutaj jako przejęcie zadań publicznych, uprzednio przekazanych podmiotom prywatnym (spoza sektora publicznego), przez administrację publiczną (państwową i samorządową)) muszą mieścić się w ramach wyznaczonych przepisami TFUE i Karty Praw Podstawowych (KPP). W ten sposób rozszerzono zasadę subsydiarności na podmioty lokalne (FrenzWRP2008, 74).Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych do osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego.
Unia czuwa, w szczególności, nad spójnością całości swych działań zewnętrznych, podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie takiej spójności i współpracują w tym celu. Gwarantują one realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji.
Unia jest także zobowiązana do poszanowania porządku własnościowego państw członkowskich (art. 345 TFUE). Państwa członkowskie suwerennie decydują o ustroju gospodarczym, w tym także o prywatyzacji i nacjonalizacji zadań użyteczności publicznej (Calliess/Ruffert/Kingreen, EUV/AEUV, Art. 345 Rn 10).
Stwierdzić więc trzeba, że przepisy unijne generalnie nie stoją na przeszkodzie tendencjom rekomunalizacyjnym.
2. Przepisy o pomocy publicznej
Zob. publikacja UOKIK
Guckelberger2013, 182 porusza to zagadnienie w zakresie finansowania działalności deficytowej z zysków z innej działalności (Querfinanzierung, Querverbund). Zob. też § 4 ust. 6 KStG. Dopuszczalność miał badać BFH, ale strony zawarły ugodę
Zob. Art. 107 TFUE i komentarze do niego.
Freistellungsbeschluss der Kommission (Art. 108 AEUV), tam nr 44 dot. Querverbund
W kontekście pomocy i zamówień: Pfannkuch, NZBau 2015
Schmidt2014, 360: Pomoc publiczna: rekomunalizacja nie jest wprawdzie pomocą publiczną, ale pewne świadczenia mogą być uznane za pomoc publiczną, lecz jednocześnie zgodne z kryteriami wg Altmark-Trans
Zob. publikacja UOKIK
Guckelberger2013, 182 porusza to zagadnienie w zakresie finansowania działalności deficytowej z zysków z innej działalności (Querfinanzierung, Querverbund). Zob. też § 4 ust. 6 KStG. Dopuszczalność miał badać BFH, ale strony zawarły ugodę
Zob. Art. 107 TFUE i komentarze do niego.
Freistellungsbeschluss der Kommission (Art. 108 AEUV), tam nr 44 dot. Querverbund
W kontekście pomocy i zamówień: Pfannkuch, NZBau 2015
Schmidt2014, 360: Pomoc publiczna: rekomunalizacja nie jest wprawdzie pomocą publiczną, ale pewne świadczenia mogą być uznane za pomoc publiczną, lecz jednocześnie zgodne z kryteriami wg Altmark-Trans
3. Rekomunalizacja a prawo zamówień publicznych
Uczestnictwo podmiotów publicznych w sektorze usług publicznych praktycznie wyklucza możliwość działania podmiotów prywatnych. Rekomunalizacja powoduje więc rezygnację z transparentnych, otwartych i niedyskryminujących procedur zamówień publicznych (in house i inne opcje pozwalające jednostkom publicznym na odejście od procedur przetargowych).
Uczestnictwo podmiotów publicznych w sektorze usług publicznych praktycznie wyklucza możliwość działania podmiotów prywatnych. Rekomunalizacja powoduje więc rezygnację z transparentnych, otwartych i niedyskryminujących procedur zamówień publicznych (in house i inne opcje pozwalające jednostkom publicznym na odejście od procedur przetargowych).
Należy uwzględnić nowe zamówienia publiczne: DyrZamPubl, DyrZamPublKonc i DyrZamPublSekt, gdyż tam skodyfikowano in-house (obszernie np. Knauff EuZW 2014 oraz Ziekow, NZBau 2015)
Po pierwsze sama rekomunalizacja musi być przedmiotem weryfikacji, czy nie podpada pod zamówienia publiczne (Guckelberger2013, 181)
Obszernie o in-house w kontekście rekomunalizacji Guckelberger2013, 177 i nast.
Kolejny aspekt, to współpraca horyzontalna (tutaj też Guckelberger2013, 180)
Po pierwsze sama rekomunalizacja musi być przedmiotem weryfikacji, czy nie podpada pod zamówienia publiczne (Guckelberger2013, 181)
Obszernie o in-house w kontekście rekomunalizacji Guckelberger2013, 177 i nast.
Kolejny aspekt, to współpraca horyzontalna (tutaj też Guckelberger2013, 180)
Schmidt2014, 360: Zamówienia publiczne: przesłanki orzeczenia Teckal i Coditel wskazują, kiedy podmiot publiczny może zrezygnować z zamówienia publ. (MK: teraz trzeba jeszcze uwzględnić regulacje w nowych dyrektywach i tam uregulowane zamówienia in house). Wnioskuje, że prawo zamówień publicznych wręcz kieruje samorządy w stronę rekomunalizacji (361).
Zob. także: Czy rekomunalizacja wymaga postępowania zamówieniowego, orzeczenie OLG Düsseldorf Verg 50/03 (NZBau 2004, 58)C. Rekomunalizacja a zasady konstytucyjne
Polska konstytucja wraz z przepisami wykonawczymi przewiduje mechanizmy pozwalające na szerokie zaangażowanie podmiotów publicznych na rynku usług istotnych dla zapewnienia potrzeb bytowych wspólnot samorządowych.
1. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego
Zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego Trybunał wywodzi z art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucja
Jednym z jej przejawów jest też samodzielność organizacyjna gmin. Zakresem ochrony jest więc objęte, skonkretyzowane w art. 9 ust. 1 USamorzGm
Jednakże nie jest to ochrona absolutna. TK wywodzi, że ograniczenia swobody organizacyjnej samorządu mogą być uzasadnione w świetle norm i wartości konstytucyjnych pod warunkiem, że są proporcjonalne. W kontekście art. 6d ust. 1 UPorzCzystGm
Jednakże nawet uzasadniona ingerencja powinna być adekwatna do celu (zasada proporcjonalności). TK w cytowanym wyroku uznał, że nakazanie przeprowadzania przetargu nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji, gdyż:
Zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego Trybunał wywodzi z art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucja
art. 16 Konstytucja
1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucja1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
art. 166 Konstytucja
1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.
3. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne.
. Samorządy, którym na mocy ustaw powierzono realizację zadań publicznych, mogą decydować o "czy" i "jak" zadań publicznych (por. w kontekście rekomunalizacji BudäusHilgers2013, 703; Libbe2012, S. 1; Schmidt2014, 359; Guckelberger2013, 168-169). 1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.
3. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne.
Jednym z jej przejawów jest też samodzielność organizacyjna gmin. Zakresem ochrony jest więc objęte, skonkretyzowane w art. 9 ust. 1 USamorzGm
art. 9 USamorzGm
1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
4. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
, prawo gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych i zawierania umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, w celu wykonywania zadań (WyrokTKK1712, str. 38). 1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
4. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Jednakże nie jest to ochrona absolutna. TK wywodzi, że ograniczenia swobody organizacyjnej samorządu mogą być uzasadnione w świetle norm i wartości konstytucyjnych pod warunkiem, że są proporcjonalne. W kontekście art. 6d ust. 1 UPorzCzystGm
art. 6d UPorzCzystGm
1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
TK uznał, że ograniczenia są dopuszczalne z uwagi na 1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
- ochronę społecznej gospodarki rynkowej i wolności działalności gospodarczej (Art. 20 Konstytucjaart. 20 Konstytucja),
Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. - zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (Art. 2 Konstytucjaart. 2 Konstytucja) oraz
Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. - ochronę środowiska (art. 5 Konstytucjaart. 5 Konstytucja) (WyrokTKK1712, str. 38-39).
Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.
Jednakże nawet uzasadniona ingerencja powinna być adekwatna do celu (zasada proporcjonalności). TK w cytowanym wyroku uznał, że nakazanie przeprowadzania przetargu nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji, gdyż:
- nie pozbawia to gmin możliwości realizacji zadania własnego,
- nie przekreśla istnienia i tworzenia nowych gminnych jednostek organizacyjnych w celu wykonywania innych, przewidzianych w ustawie czynności w celu realizacji zadania własnego, jakim jest utrzymanie czystości i porządku (np. administrowanie i organizacja nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, prowadzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, świadczenie dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, które nie są objęte opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi),
- ingerencja ogranicza się tylko od pewnego rodzaju odpadów (ograniczenia dla gminnych jednostek organizacyjnych dotyczą bezpośrednio odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) oraz
- ingerencja dotyczy wyłącznie czynności związanych z odbieraniem odpadów komunalnych oraz odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów (dzięki czemu wójt, burmistrz lub prezydent mogą uwzględniać różne konstelacje, jakie powstać w związku ze stosowaniem innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości; WyrokTKK1712, str. 41-42).
2. Zasada kontroli społecznej
Wspólnota samorządowa, którą tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, uczestniczy przez w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (Art. 16 Konstytucja
Zob. Dobrowolski2014
Immanentnym składnikiem demokracji jest kontrola społeczna (obywatelska) realizacji zadań publicznych. Wspólnota samorządowa, którą tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, uczestniczy przez w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (Art. 16 Konstytucja
art. 16 Konstytucja
1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
). Działa przy tym przez swoje organy, którymi są rada i zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Realizacja zadań publicznych przez organy podlega kontroli przez mieszkańców. Ocena ta jest dokonywana w wyborach bądź w referendum (Dolewka2014, 34). Postuluje się także wprowadzenie innych instrumentów służących współpracy administracji samorządowej i organizacji pozarządowych w zakresie realizacji zadań samorządowych (KonopelekoST)1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Broß2013, 12, zauważa, że przez tzw. tajemnicę handlową i rzekomą ochronę danych chroni się treść umów prywatyzacyjnych a to uniemożliwia sprawowanie kontroli nad wykonywaniem zadań przez administrację. Ponadto okazuje się potem, że umowy są nieprawidłowe, dochodzi do sprzedaży majątku publicznego poniżej jego wartości. Ponadto zwraca uwagę na połączone z prywatyzacją koszty doradztwa, które są nieproporcjonalne do ceny a ponadto widać, że doradcy czasem są jednocześnie... kupującymi. Stąd też Guckelberger2013, 169 podkreśla, że rekomunalizacja następuje raczej w duchu demokratycznej kontroli niż jest jej zaprzeczeniem.
3. Zasada państwa prawnego
ma znaczenie ew. po rekomunalizacji, gdyż wówczas silniej obowiązują zasady praworządności adm. publicznej
4. Zasada państwa socjalnego
odpowiedzialność za zapewnienie usług (Gewährleistungstsaat, zob. Broß2013, 8), przy czym państwo nie musi ich produkować (Röhl2015, 10). Broß2013, 15, odpowiada, że ustawodawca może wprawdzie kształtować porządek gospodarczy, ale granicą jest godne życie człowieka, czyli muszą być zachowane przyzwoite standardy życia. Rzważa przy tym nie tylko usługi publiczne typu zdrowotnego ale także zauważa, że bez elektryczności godne życie również nie jest możliwe (Broß2013, 16)
prawa podstawowe również nie stoją na przeszkodzie rekomunalizacji (zwłaszcza Art. 12 i 14 GG - zob. Guckelberger2013, 168 + lit.)
Tutaj też obszernie: LeisnerEgensperger2013
D. Rekomunalizacja a finanse publiczne oraz ustawa o gospodarce komunalnej
1. Zasady gospodarki komunalnej
Zob. zasada (?) art. 2 UGospKomunal
W Niemczech Schmidt2014, 361: ograniczeniem dla rekomunalizacji mogą być warunki, od których zależy działalność gospodarcza samorządu. W szczególności problematyczne jest zadośćuczynienie zasadzie subsydiarności, która może być też różnie wyrażona (w BBG jest dość łagodna, co pozwala samorządom na dość szerokie działanie). Najbardziej przyjazna rekomunalizacji wydaje się BBG (zob. wniosek z § 91 III 3 BbgKVerf). Niektóre landy wyjęły poszczególne obszary DAWI z zasady subsydiarności (zob. wskazówki u Guckelberger2013, 171). To oznacza, że samorządy mogą działać w tych obszarach nawet bez sprawdzenia, co byłoby bardziej opłacalne.
Poza tym samorząd musi być w stanie sprostać skutkom rekomunalizacji (Guckelberger2013, 170).
Zob. zasada (?) art. 2 UGospKomunal
art. 2 UGospKomunal
Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
, art. 10 UGospKomunalGospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
art. 10 UGospKomunal
1. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
1) istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,
2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
2. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.
3. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.
4. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa.
1. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
1) istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,
2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
2. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.
3. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.
4. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa.
W Niemczech Schmidt2014, 361: ograniczeniem dla rekomunalizacji mogą być warunki, od których zależy działalność gospodarcza samorządu. W szczególności problematyczne jest zadośćuczynienie zasadzie subsydiarności, która może być też różnie wyrażona (w BBG jest dość łagodna, co pozwala samorządom na dość szerokie działanie). Najbardziej przyjazna rekomunalizacji wydaje się BBG (zob. wniosek z § 91 III 3 BbgKVerf). Niektóre landy wyjęły poszczególne obszary DAWI z zasady subsydiarności (zob. wskazówki u Guckelberger2013, 171). To oznacza, że samorządy mogą działać w tych obszarach nawet bez sprawdzenia, co byłoby bardziej opłacalne.
Poza tym samorząd musi być w stanie sprostać skutkom rekomunalizacji (Guckelberger2013, 170).
2. Prawo finansowe
Zasada gospodarności i oszczędności w prawie niemieckim nie stoi na przeszkodzie (Schmidt2014, 362). Nie ma także nakazu badania ew. scenariuszy alternatywnych (prywatyzacji), ale nie w stosunku do federacji, która musi takie alternatywy przestawić.
Zasada gospodarności musi być rozważona pod kątem dobra ogółu (Guckelberger2013, 169)
Zasada gospodarności i oszczędności w prawie niemieckim nie stoi na przeszkodzie (Schmidt2014, 362). Nie ma także nakazu badania ew. scenariuszy alternatywnych (prywatyzacji), ale nie w stosunku do federacji, która musi takie alternatywy przestawić.
Zasada gospodarności musi być rozważona pod kątem dobra ogółu (Guckelberger2013, 169)
E. Prawo podatkowe
Schmidt2014, 363: ograniczeniem może być zakaz pobierania opłat w celu osiągnięcia zysków, a takie mogłyby być pobierane w razie rekomunalizacji. Można jednaj tego uniknąć (Schmidt2014 op.cit.)
F. Przepisy branżowe
1. Odpady
W Polsce w tej chwili jedyną możliwością rekomunalizacji gospodarki odpadami (odbiór albo odbiór i zagospodarowanie) jest powierzenie usług przedsiębiorstwom komunalnym wyłonionym w drodze przetargu na podstawie art. 6d ust. 1 UPorzCzystGm
art. 6d UPorzCzystGm
1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
. Nie ma opcji zlecenia własnym zakładom działań, o których mowa jest w tym przepisie (więcej w artykule pt. Rekomunalizacja gospodarki odpadami).1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
2. Energetyka
W Niemczech silny jest trend przejmowania rynku energetycznego (ciepło i prąd) przez zakłady samorządowe (Stadtwerke). Ten temat rozwinięto bliżej w odrębnym opracowaniu.
CategoryRekomunalizacja CategoryPomocPubliczna
Na tej stronie nie ma komentarzy
