Gold plating w prawie europejskim
nadmierna transpozycja dyrektywy
work in progress
A. Pojęcie
W prawie europejskim określane jako nadmierna (przesadna) implementacja (transpozycja) dyrektywy unijnej do porządku prawnego kraju członkowskiego. Polega na wyjściu przez ustawodawcę krajowego poza ramy dyrektywy poprzez wprowadzenie dodatkowych przepisów albo surowszych regulacji, niż wymagałoby tego prawo podlegające transpozycji.
W j. angielskim: Gold-plating describes a process by which a Member State which has to transpose EU Directives into its national law, or has to implement EU legislation, uses the opportunity to impose additional requirements, obligations or standards on the addresses of its national law that go beyond the requirements or standards foreseen in the transposed EU legislation (Komisja, Better Regulation Guidelines, SWD(2015) 110 final, s. 89).
Katalizatorem dla zajęcia się tym zagadnieniem jest "Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa" z 16.12.2015.
B. Formy
Może mieć postać niewłaściwej albo właściwej transpozycji (w j. niem. unechte/echte überschießende Umsetzung).
1. Niewłaściwa nadmierna implementacja
Dla pierwszej z nich charakterystyczne jest to, że państwo członkowskie przy okazji wdrażania dyrektywy do porządku krajowego reguluje także materię niezwiązaną lub słabo związaną z przedmiotem regulacji dyrektywy.
2. właściwa nadmierna implementacja
Natomiast w drugim wychodzi poza minimalne ramy wyznaczone dyrektywą, ale nie zmienia przedmiotu regulacji.
Przykładem takiego działania jest w Polsce art. 6d ust. 1 UPorzCzystGm
Dla pierwszej z nich charakterystyczne jest to, że państwo członkowskie przy okazji wdrażania dyrektywy do porządku krajowego reguluje także materię niezwiązaną lub słabo związaną z przedmiotem regulacji dyrektywy.
2. właściwa nadmierna implementacja
Natomiast w drugim wychodzi poza minimalne ramy wyznaczone dyrektywą, ale nie zmienia przedmiotu regulacji.
Przykładem takiego działania jest w Polsce art. 6d ust. 1 UPorzCzystGm
art. 6d UPorzCzystGm
1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
, który ogranicza możliwości odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych przez gminy.1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
C. Dopuszczalność i skutki
1. Dopuszczalność
W zasadzie gold plating jest prawnie dopuszczalny, o ile zachowane są standardy wynikające z aktów podlegających transpozycji (głównie dyrektywy, ale nie wyłącznie). Państwa członkowskie decydują, jak daleko chcą się posunąć w implementacji przepisów. Zgodnie z art. 288 ust. 3 TFUE mają one prawo decydować o formie i środkach, przy pomocy których wykonają swoje obowiązki.
O dopuszczalności powinna w pierwszym rzędzie decydować sama dyrektywa. Czasem przewiduje się tzw. klauzule otwierające, które wyraźnie pozwalają na odmienne regulacje ("jeżeli prawo krajowe to przewiduje", "jeżeli prawo krajowe ni reguluje inaczej" itp.). Jeżeli brak jest jednak tego typu postanowień, konieczne jest dokonanie wykładni. Należy przy tym pamiętać o tym, że dyrektywy zmierzające do minimalnej harmonizacji z reguły pozostawiają większe pole działania dla państw członkowskich. Wyznaczają one minimalny standard w minimalnym zakresie regulacji. Natomiast w przypadku pełnej harmonizacji pole manewru dla państw członkowskich będzie niewielkie, jeżeli w ogóle będzie do pogodzenia z celem regulacji.
Uzasadnienie odstępstw od przepisów unijnych przewidują również traktaty. Do najważniejszych postanowień zaliczyć trzeba art. 114 TFUE, art. 169 ust. 4 TFUE, art. 193 TFUE.
Ponadto przepisy implementujące muszą mieć na celu osiągnięcie rezultatu zamierzonego przez prawodawcę unijnego (art. 288 ust. 3 TFUE).
2. Skutki niedopuszczalnego wyjścia poza ramy dyrektywy
Zjawisko staje się jednak niepożądane, gdy generuje dodatkowe koszty lub nakłady administracyjne.
W tym wypadku wchodzi w rachubę odpowiedzialność państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE (naruszenie traktatów).
W zasadzie gold plating jest prawnie dopuszczalny, o ile zachowane są standardy wynikające z aktów podlegających transpozycji (głównie dyrektywy, ale nie wyłącznie). Państwa członkowskie decydują, jak daleko chcą się posunąć w implementacji przepisów. Zgodnie z art. 288 ust. 3 TFUE mają one prawo decydować o formie i środkach, przy pomocy których wykonają swoje obowiązki.
O dopuszczalności powinna w pierwszym rzędzie decydować sama dyrektywa. Czasem przewiduje się tzw. klauzule otwierające, które wyraźnie pozwalają na odmienne regulacje ("jeżeli prawo krajowe to przewiduje", "jeżeli prawo krajowe ni reguluje inaczej" itp.). Jeżeli brak jest jednak tego typu postanowień, konieczne jest dokonanie wykładni. Należy przy tym pamiętać o tym, że dyrektywy zmierzające do minimalnej harmonizacji z reguły pozostawiają większe pole działania dla państw członkowskich. Wyznaczają one minimalny standard w minimalnym zakresie regulacji. Natomiast w przypadku pełnej harmonizacji pole manewru dla państw członkowskich będzie niewielkie, jeżeli w ogóle będzie do pogodzenia z celem regulacji.
Uzasadnienie odstępstw od przepisów unijnych przewidują również traktaty. Do najważniejszych postanowień zaliczyć trzeba art. 114 TFUE, art. 169 ust. 4 TFUE, art. 193 TFUE.
Ponadto przepisy implementujące muszą mieć na celu osiągnięcie rezultatu zamierzonego przez prawodawcę unijnego (art. 288 ust. 3 TFUE).
2. Skutki niedopuszczalnego wyjścia poza ramy dyrektywy
Zjawisko staje się jednak niepożądane, gdy generuje dodatkowe koszty lub nakłady administracyjne.
W tym wypadku wchodzi w rachubę odpowiedzialność państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE (naruszenie traktatów).
W szerokim ujęciu nadmierna transpozycja dyrektywy jest sprzeczna z prawem wtórnym już wtedy, gdy prawodawca krajowy wychodzi ponad jej zapisy, mimo że dyrektywa nie przewiduje tzw. klauzul otwierających (por. Riehm, JZ 2006, S. 1035 (1037) wg BurmeisterStaebeEuR2009, 449). W innym ujęciu dopuszczalność wyjścia ponad postanowienia dyrektywy zależy od wykładni historycznej oraz celowościowej , przy czym wykładnia ta ma być zgodna z prawem pierwotnym (BurmeisterStaebeEuR2009, 450).
Dyrektywa 2008/98 została wydana na podstawie art. 175 ust. 1 TWE
Regulacja przewidziana w art. 6d UPorzCzystGm
art. 175 TWE
1. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, decyduje o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 174, które ma być podjęte przez Wspólnotę.
2. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 95 Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, uchwala:
a) przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym;
b) środki wpływające na:
- zagospodarowanie przestrzenne;
- zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływające na dostępność tych zasobów;
- przeznaczenie gruntów, z wyjątkiem kwestii zarządzania odpadami;
c) środki wpływające znacząco na wybór Państwa Członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.
Rada, stanowiąc na warunkach przewidzianych w pierwszym akapicie, może określić te kwestie, o których mowa w niniejszym ustępie, co do których decyzje powinny być podejmowane większością kwalifikowaną.
3. W innych dziedzinach ogólne programy działania określające cele priorytetowe, które mają być osiągnięte, uchwalane są przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów.
Rada, stanowiąc na warunkach przewidzianych w ustępie 1 lub ustępie 2, zależnie od przypadku, przyjmuje środki niezbędne do urzeczywistnienia tych programów.
4. Bez uszczerbku dla niektórych środków mających charakter wspólnotowy, Państwa Członkowskie finansują i wykonują politykę w zakresie środowiska naturalnego.
5. Bez uszczerbku dla zasady, iż zanieczyszczający płaci, gdy środek oparty na ustępie 1 niesie ze sobą koszty uznane za nieproporcjonalne dla władz publicznych Państwa Członkowskiego, Rada ustanawia, w akcie dotyczącym przyjęcia takiego środka, właściwe przepisy w formie:
- tymczasowych derogacji i/lub
- wsparcia finansowego z Funduszu Spójności utworzonego zgodnie z artykułem 161.
(obecnie art. 192 ust. 1 TFUE). W zakresie ochrony środowiska TFUE przewiduje kilka możliwości odstępstw od regulacji unijnych. Opcja przewidziana w art. 192 ust.2 TFUE dotyczy odstępstw poniżej ustalonych w dyrektywie standardów ochrony i ma charakter przejściowy. Natomiast wyjście ponad standardy (opting up) dopuszczalne jest z kolei przy zachowaniu wymogów przewidzianych obecnie w art. 193 TFUE. Stworzenie bardziej rygorystycznych środków ochronnych nie stanowi więc nadmiernej transpozycji, o ile mieści się w zakresie wyznaczonym art. 193 TFUE. 1. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, decyduje o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 174, które ma być podjęte przez Wspólnotę.
2. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 95 Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, uchwala:
a) przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym;
b) środki wpływające na:
- zagospodarowanie przestrzenne;
- zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływające na dostępność tych zasobów;
- przeznaczenie gruntów, z wyjątkiem kwestii zarządzania odpadami;
c) środki wpływające znacząco na wybór Państwa Członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.
Rada, stanowiąc na warunkach przewidzianych w pierwszym akapicie, może określić te kwestie, o których mowa w niniejszym ustępie, co do których decyzje powinny być podejmowane większością kwalifikowaną.
3. W innych dziedzinach ogólne programy działania określające cele priorytetowe, które mają być osiągnięte, uchwalane są przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów.
Rada, stanowiąc na warunkach przewidzianych w ustępie 1 lub ustępie 2, zależnie od przypadku, przyjmuje środki niezbędne do urzeczywistnienia tych programów.
4. Bez uszczerbku dla niektórych środków mających charakter wspólnotowy, Państwa Członkowskie finansują i wykonują politykę w zakresie środowiska naturalnego.
5. Bez uszczerbku dla zasady, iż zanieczyszczający płaci, gdy środek oparty na ustępie 1 niesie ze sobą koszty uznane za nieproporcjonalne dla władz publicznych Państwa Członkowskiego, Rada ustanawia, w akcie dotyczącym przyjęcia takiego środka, właściwe przepisy w formie:
- tymczasowych derogacji i/lub
- wsparcia finansowego z Funduszu Spójności utworzonego zgodnie z artykułem 161.
Ponadto wprowadzenie odmiennych standardów krajowych umożliwia art. 114 ust. 5 TFUE.
Regulacja przewidziana w art. 6d UPorzCzystGm
art. 6d UPorzCzystGm
1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
może być zatem usprawiedliwiona, jeżeli:1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.
2. W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
3. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi, o których mowa w ust. 1, organizuje się dla każdego z wyznaczonych sektorów.
4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
1) wymogi dotyczące przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;
2) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych selektywnie od właścicieli nieruchomości;
3) standard sanitarny wykonywania usług oraz ochrony środowiska;
4) obowiązek prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością objętą zamówieniem;
5) szczegółowe wymagania stawiane przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
- prawo unijne nie zamyka się na odmienne rozwiązania,
- prawo krajowe przewiduje bardziej rygorystyczne środki ochronne
- regulacje krajowe są zgodne z innymi zasadami traktatowymi (art. 193 TFUE).
D. Przykłady
Za granicą: w Niemczech uregulowanie rękojmi za wady rzeczy sprzedanej nie tylko wobec konsumentów, ale dla wszystkich przypadków sprzedaży, przy okazji implementacji dyrektywy o ochronie praw konsumentów.
E. Terminologia
Terminu "nadmierna transpozycja" użyto w j. polskim np. w opinii rzecznika generalnego JULIANE KOKOTT przedstawionej w dniu 16 lipca 2009 r. w sprawa C‑352/08 nb. 30.
F. Literatura
J.H. Jans & L. Squintani with A. Aragão, R. Macrory and B.W. Wegener, ‘Gold plating’ of European Environmental Measures?, pełen tekst
Frank Burmeister, Erik Staebe, Grenzen des sog. Gold Plating bei der Umsetzung europäischer Richtlinien in nationales Recht, EuR 2009, 444 - 457 (w całości w BeckOnline)
Tomas Kuhn, Überschießende Umsetzung bei mindest- und vollharmonisierenden Richtlinien: Einheitliche oder gespaltene Anwendung? EuR 2015, 216-238 (w całości w BeckOnline)
CategoryPrawoEuropejskie CategoryLeksykonG
Na tej stronie nie ma komentarzy
