Ewolucja systemu regulacji polskiego ciepłownictwa w zakresie tworzenia cen ciepła systemowego
Rozdział 1: Ogólnie o mechanizmach regulacyjnych w ciepłownictwie
Regulacja zastosowana w 1997 roku przez polskiego ustawodawcę dla ciepłownictwa oparta została o kilka podstawowych założeń, które mają wpływ na kształt regulacji po dziś dzień i zawężają horyzont poglądów ustawodawcy wraz z całą branżą nawet podczas prac nad nowym kształtem prawa energetycznego. Celem tej części opracowania jest wskazanie, że poza ustanowionym w 1997 roku (dość ograniczonym) horyzontem regulacyjnym istnieją również możliwe do zastosowania, realne rozwiązania prawne, które należy przynajmniej uwzględnić w rozważaniach o nowym kształcie regulacji. Autor pragnie wskazać przede wszystkim na dwa aspekty:
- czy regulacja ciepła musi lub powinna odbywać się według takich samych zasad, co regulacja podsektorów gazowniczego i elektroenergetycznego?
- czy regulacja cen to wyłącznie ich zatwierdzanie i kontrola ex ante?
A. Odmienność od pozostałych podsektorów energetyki
Ciepło systemowe zostało w 1997 roku uregulowane prawdopodobnie bez większego zastanowienia praktycznie tak samo, jak energia elektryczna i gaz. Konieczność regulacji tych dwóch ostatnich (gazu i energii elektrycznej) trudno jest poddawać w wątpliwość, ponieważ istnieje ku temu obowiązek rangi wyższej - wynikający z przepisów prawa europejskiego, jakie istnieją w zakresie elektroenergetyki czy gazownictwa (por. najnowsze dyrektywy 2009/72/WE oraz 2009/73/WE). Natomiast nie istnieją porównywalne wytyczne wobec ciepła systemowego na szczeblu europejskim. Co więcej, w ostatnich latach zmiany prawa europejskiego w zakresie gazu i elektryczności przynosiły konieczność wprowadzania zmian w prawie polskim, które częstokroć nie mogły się odnosić do ciepła z natury rzeczy. Z faktycznych względów (odmienne warunki organizacyjne i techniczne zaopatrzenia w ciepło) regulacje takie byłyby bezprzedmiotowe lub niewłaściwe.
Tak więc należy pamiętać o tym, że ustawodawca europejski wyraźnie rozróżnia między rynkami gazu i energii elektrycznej, które nakazuje uregulować we wskazany w dyrektywach sposób, a rynkami ciepła, których nie reguluje i których regulacji nie przewiduje w krajach członkowskich UE.
Ponadto należy stwierdzić, iż regulacja przedsiębiorstw ciepłowniczych napotyka strukturalnie na zupełnie inne problemy, niż ma to miejsce w gazownictwie i elektroenergetyce. Ciepło przesyłane siecią to z jednej strony wyłącznie rynki lokalne. Z drugiej strony istnieje możliwość substytucji ciepła systemowego - które to jest wyłącznie przedmiotem regulacji - dowolnym innym nośnikiem energii cieplnej w celu zaspokojenia potrzeb odbiorcy, czyli potrzeby ogrzania lokalu (a te już nie są często regulowane lub regulowane są na zupełnie innym etapie przetworzenia). Skutkiem tego, że ciepłownictwo znacznie różni się od elektroenergetyki i gazownictwa, jest fakt, iż wiele pierwotnie obowiązujących wobec ciepła rozwiązań w prawie energetycznym musiało zostać ograniczone pod względem zakresu stosowania do elektroenergetyki i gazu.
Konieczne jest również skorygowanie podnoszonej przez regulatora w Polsce często tezy, iż ciepło systemowe jest monopolem naturalnym. Pomijane są bowiem przy tym bardzo istotne, w prawie antymonopolowym na całym świecie uwzględniane zjawiska substytucji produktu (Celem klienta przedsiębiorstwa ciepłowniczego nie jest otrzymanie pewnej ilości gorącej wody rurą, a ogrzanie pomieszczeń i wody; cel ten jest możliwy do osiągnięcia zupełnie bez udziału przedsiębiorstwa ciepłowniczego na wiele sposobów.). Ponadto określanie usługi dostarczania ciepła, na którą składają się elementy o zupełnie różnej naturze (usługa wytworzenia ciepła czy przesyłu), mianem monopolu świadczy o bardzo ryczałtowym podejściu do problemu. Zadziwiające jest w tym kontekście to, że sprzedaż energii elektrycznej ani przez europejskiego ustawodawcę ani przez polskiego eksperta nigdy nie jest określana jako monopol naturalny. Dlatego nie można przyrównać ciepłownictwa do operatorów sieci elektroenergetycznych, z których usług nie może zrezygnować żaden normalnie funkcjonujący odbiorca. Produkt dostarczany do odbiorcy po sieci elektroenergetycznej nie może być obecnie zastąpiony przez jakikolwiek inny produkt czy usługę.
Podsumowując można stwierdzić, że ciepłownictwo nie musi i nawet nie powinno być postrzegane jako aneks do (elektro-)energetyki. Zaopatrzenie w ciepło rządzi się innymi regułami - przede wszystkim regułami lokalnych rynków ciepła. I usługa, której wynikiem jest ogrzanie lokalu (lub podobny rezultat), nie może być przyrównywana z usługą operatora sieci elektroenergetycznej. A ustawodawca chcąc ustalić reguły dla funkcjonowania podsektora ciepłowniczego w sposób odpowiedni do potrzeb, musi uwzględnić odmienny charakter rynków ciepła. Absolutnie chybione będzie zatem - spotykane w dotychczasowej praktyce - "naginanie" reguł dyrektyw do rynku ciepła po to, aby również do niego pasowały.
Powyższe spostrzeżenia mają bezpośrednie znaczenie dla wielu konkretnych mechanizmów prawnych - jednym z najbardziej znanych jest opisana poniżej zasada TPA w ciepłownictwie. Pomysł ten wynika właśnie wyłącznie z pomyłki, że ciepło sieciowe ma coś wspólnego z przesyłem energii elektrycznej. Otóż nie ma - ani fizycznie ani też w kontekście korzeni zasady TPA powstałej w zupełnie innym celu i dla innego medium.
B. Zatwierdzanie ex ante i kontrola ex post
Regulacja cen w polskim prawie energetycznym odbywa się niemal bez wyjątku w trybie kontroli taryf przed ich zatwierdzeniem. Tylko zatwierdzona, czyli przynajmniej teoretycznie sprawdzona przez urzędnika, cena może być stosowana przez przedsiębiorstwo ciepłownicze.
Stąd też regulacja cen jest często w naszym kraju mylona z zatwierdzaniem taryf, które jest wyłącznie jednym z możliwych i wcale nie najskuteczniejszym trybem powstawania ceny ciepła czy innej postaci energii. Jeśli nawet ustawodawca nie jest gotów zrezygnować z ustawowych wytycznych kalkulacji ceny danego produktu i tym samym z kontroli słuszności stosowanych cen, nie znaczy to, że procedura zatwierdzania cen przed ich stosowaniem jest konieczna.
I tak przykładowo w prawie niemieckim (w którym ceny ciepła nie są w ogóle regulowane, przez co porównywalną sytuację można spotkać jedynie np. w zakresie opłat za korzystanie z sieci elektroenergetycznych) stosowana jest procedura ustalania - według ustawowych parametrów - wytycznych co do wysokości możliwego łącznego przychodu z działalności sieciowej, a konkretne stawki naliczane są przez przedsiębiorstwo samodzielnie (Por. §§ 4 i nast. rozporządzenia o regulacji bodźcowej z 29.10.2007, BGBl. I s. 2529; niem.: Verordnung über die Anreizregulierung der Energieversorgungsnetze, krótko Anreizregulierungsverordnung).
W przypadku regulowanych cen energii kontrola nie musi mieć miejsca przed wdrożeniem danej ceny - możliwa jest ona również w terminie późniejszym. Ma ona wtedy charakter kontroli ex post, która może być równie skuteczna, jak kontrola ex ante. Mechanizm kontrolny jest w takim układzie nieco inny: regulator przyjmuje w takim wypadku rolę represyjną zamiast prewencyjnie i profilaktycznie blokować działania. Niewątpliwą zaletą kontroli ex post jest przeniesienie większej odpowiedzialności za przestrzeganie prawa na przedsiębiorstwo kalkulujące ceny według przepisów ustawy i rozporządzenia. Ogranicza to nakład pracy administracji, ponieważ przypadki standardowe, nie sprawiające wrażenia nadużyć nie muszą być szczegółowo sprawdzane, natomiast przypadki nadużyć mogą być analizowane dokładniej.
Stąd też ustawodawca może przewidzieć regulację cen ciepła w trybie zatwierdzania ex ante lub też kontroli ex post w takim samym stopniu.
powrót do całości artykułu
Na tej stronie nie ma komentarzy
