Likwidacja granic w regionach przygranicznych - Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej (EUWT) jako instrument współpracy terytorialnej jednostek samorządu terytorialnego w Europie

Wyrok ETS z 11.3.2010, C-384/08

dane orzeczenia: WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba) z dnia 11 marca 2010 r.
sygn. akt: C-384/08
tryb postępowania: wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Włochy)
strony: Attanasio Group Srl przeciwko Comune di Carbognano, przy udziale: Felgas Petroli Srl
publikacja oficjalna: Zbiór Orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE

sentencja:
Artykuł 43 TWE w związku z art. 48 TWE należy interpretować w ten sposób, że przepisy prawa krajowego – takie jak przepisy będące przedmiotem sporu w sprawie przed sądem krajowym – określające minimalną wymaganą odległość pomiędzy przydrożnymi stacjami paliw, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości ujętej w traktacie WE. W okolicznościach takich jak w stanie faktycznym sprawy przed sądem krajowym, nie wydaje się, by ograniczenie to mogło zostać uzasadnione względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, ani też racjonalizacją usług świadczonych użytkownikom, przy czym poczynienie ustaleń w tym względzie należy do właściwości sądu krajowego.

cytowane przepisy:

dostępność: na stronie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości

wyciąg z uzasadnienia:
(...)
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne

10 Spółka Attanasio z siedzibą w Viterbo (Włochy), złożyła do władz gminy Caprarola wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw oferującej także LPG [liquified petroleum gas, tj. skroplony gaz paliwowy] oraz oleje silnikowe, położonej przy drodze prowincjonalnej zwanej „Massarella”. W toku postępowania administracyjnego wyszło na jaw, że gmina Carbognano w międzyczasie przyznała spółce Felgas pozwolenie na budowę stacji paliw w niewielkiej odległości od miejsca objętego wnioskiem spółki Attanasio.

11 Na mocy art. 13 ustawy regionalnej nr 8/2001, wydanie przez gminę Carbognano pozwolenia na budowę spółce Felgas uniemożliwiło gminie Caprarola uwzględnienie wniosku spółki Attanasio.

12 Z postanowienia odsyłającego wynika, że spółka Attanasio zaskarżyła następnie przed sądem krajowym pozwolenie przyznane spółce Felgas, domagając się, tytułem zabezpieczenia roszczenia, wstrzymania jego wykonalności.

13 Sąd krajowy jest zdania, że właściwe przepisy, a w szczególności art. 13 ustawy regionalnej nr 8/2001, a także przepisy dekretu ustawodawczego nr 32/1998, ustawy nr 57/2001 oraz dekretu ministerialnego z dnia 31 października 2001 r. „mo[gą] naruszać przepisy traktatu dotyczące zasad konkurencji, swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług”.

14 Zdaniem tego sądu, w wypadku wykazania niezgodności z prawem wspólnotowym przepisów krajowych i regionalnych uniemożliwiających budowę stacji paliw przez spółkę Attanasio, przepisów tych nie należy stosować. Z tego względu skargę rozpoznawaną przez sąd krajowy należałoby odrzucić jako niedopuszczalną z powodu braku interesu prawnego po stronie spółki Attanasio.

15 W tych okolicznościach Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) postanowił zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:

„Czy włoskie przepisy regionalne i krajowe ustanawiające wymóg zachowania minimalnych odległości pomiędzy przydrożnymi stacjami paliw, a w szczególności art. 13 ustawy regionalnej [nr 8/2001], znajdujący zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem i mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a także odnośne przepisy prawa krajowego (dekretu ustawodawczego nr 32/1198 […] ustawy nr 57/2001 oraz dekretu ministerialnego z dnia 31 października 2001 r.), w zakresie w jakim dopuszczają bądź w każdym razie nie zabraniają ustanowienia minimalnych wymaganych odległości pomiędzy przydrożnymi stacjami paliw we wspomnianym art. 13, w ramach wykonywania kompetencji należących do państwa włoskiego, są zgodne z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. [43 WE, 48 WE, 49 WE i 56 WE] oraz ze wspólnotowymi zasadami konkurencji gospodarczej i niedyskryminacji zawartymi w tym traktacie […]?”.
(...)

W przedmiocie meritum sprawy

36 Budowa przydrożnych stacji paliw mieści się w pojęciu „przedsiębiorczość” w rozumieniu traktatu. Jest to pojęcie bardzo szerokie i oznacza ono możliwość uczestniczenia przez podmiot pochodzący z jednego z państw Unii w sposób trwały i nieprzerwany w życiu gospodarczym państwa członkowskiego innego niż jego państwo pochodzenia i czerpania z tego tytułu korzyści (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners, Rec. s. 631, pkt 21; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165, pkt 25, jak również z dnia 11 października 2007 r. w sprawie C‑451/05 ELISA, Rec. s. I‑8251, pkt 63).

37 Należy przypomnieć, że art. 12 WE może być stosowany samodzielnie wyłącznie w stanach faktycznych podlegających prawu unijnemu, w odniesieniu do których traktat nie zawiera szczególnych przepisów o zakazie dyskryminacji. Jednakże w dziedzinie prawa przedsiębiorczości zasada niedyskryminacji została wprowadzona w życie na mocy art. 43 WE (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑193/94 Skanavi i Chryssanthakopoulos, Rec. s. I‑929, pkt 20 i 21; z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑251/98 Baars, Rec. s. I‑2787, pkt 23 i 24, jak również z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie C‑105/07 Lammers & Van Cleeff, Zb.Orz., s. I‑173, pkt 14).

38 Z tego względu nie ma potrzeby dokonywania w niniejszej sprawie wykładni art. 12 WE.

39 Ponadto na mocy art. 50 akapit pierwszy WE postanowienia traktatu dotyczące swobody świadczenia usług stosuje się wyłącznie w zakresie, w jakim nie znajdują zastosowania postanowienia dotyczące prawa przedsiębiorczości. Wobec tego art. 49 WE jest również pozbawiony znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy. Budowa przydrożnych stacji paliw przez osoby prawne w rozumieniu art. 48 WE zakłada bowiem w sposób konieczny dostęp tych osób do terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w celu stałego i ciągłego udziału w życiu gospodarczym tego państwa, w szczególności poprzez tworzenie spółek zależnych, oddziałów lub agencji (zob. analogicznie: ww. wyrok w sprawie Gebhard, pkt 22-26, jak również wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑171/02 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. s. I‑5645, pkt 24 i 25).

40 Zakładając zresztą, że przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym wywierają skutki w odniesieniu do swobodnego przepływu kapitału, z orzecznictwa wynika, że skutki te są nieuniknioną konsekwencją ewentualnego ograniczenia swobody przedsiębiorczości, wobec czego nie uzasadniają one odrębnej analizy powołanych przepisów w świetle art. 56 WE (zob. analogicznie wyroki: z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C‑196/04 Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, Zb.Orz., s. I‑7995, pkt 33; z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑231/05 Oy AA, Zb.Orz., s. I‑6373, pkt 24, a także z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie C‑284/06 Burda, Zb.Orz., s. I‑4571, pkt 74).

41 Z powyższego wynika, że na niniejsze pytanie – w brzmieniu przeformułowanym w pkt 21 niniejszego wyroku – należy odpowiedzieć jedynie w świetle postanowień traktatu dotyczących swobody przedsiębiorczości.

42 Swoboda przedsiębiorczości, którą art. 43 WE przyznaje podmiotom pochodzącym z państw Unii i która oznacza dla nich dostęp do działalności prowadzonej na własny rachunek oraz możliwość jej wykonywania, jak również prawo tworzenia przedsiębiorstw i zarządzania nimi na tych samych warunkach co określone przez prawo państwa członkowskiego siedziby przedsiębiorcy dla podmiotów pochodzących z tego państwa, obejmuje, zgodnie z art. 48 WE, przysługujące spółkom utworzonym zgodnie z prawem państwa członkowskiego i mającym statutową siedzibę, zarząd lub główny zakład w obrębie Unii Europejskiej prawo wykonywania działalności w danym państwie członkowskim za pośrednictwem spółki zależnej, oddziału lub agencji (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑307/97 Saint-Gobain ZN, Rec. s. I‑6161, pkt 35; ww. wyrok w sprawie Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, pkt 41, jak również wyrok z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie C‑524/04 Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, Zb.Orz., s. I‑2107, pkt 36).

43 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jakikolwiek przepis krajowy, który – nawet jeżeli jest stosowany bez rozróżniania ze względu na obywatelstwo lub przynależność państwową – może zakłócić lub uczynić mniej atrakcyjnym wykonywanie przez podmioty pochodzące z państw Unii zagwarantowanej przez traktat swobody przedsiębiorczości, jest niezgodny z art. 43 WE (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C‑19/92 Kraus, Rec. s. I-1663, pkt 32; ww. wyrok w sprawie Gebhard, pkt 37; wyrok z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C‑442/02 CaixaBank France, Zb.Orz., s. I‑8961, pkt 11, a także wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 33 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

44 Trybunał orzekł, że takie ograniczające skutki mogą powstać zwłaszcza w wypadku, gdy na podstawie przepisów krajowych spółka może zostać zniechęcona do tworzenia podporządkowanych jednostek organizacyjnych, takich jak stały zakład, w innych państwach członkowskich, i do prowadzenia za ich pośrednictwem działalności (zob. podobnie w szczególności wyroki z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie C‑446/03 Marks & Spencer, Zb.Orz., s. I‑10837, pkt 32 i 33; z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie C‑471/04 Keller Holding, Rec. s. I‑2107, pkt 35, jak również z dnia 23 lutego 2008 r. w sprawie C‑293/06 Deutsche Shell, s. I‑1129, pkt 29).

45 Stanowią zatem ograniczenie w rozumieniu art. 43 WE przepisy – takie jak przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym – które uzależniają otwieranie nowych przydrożnych stacji paliw od zachowania minimalnych wymaganych odległości od innych podobnych stacji. Albowiem tego rodzaju przepisy, które mają zastosowanie jedynie do nowy stacji paliw, a nie zaś do stacji istniejących przed wejściem w życie tych przepisów, ustanawiają wymogi ograniczające dostęp do działalności w zakresie dystrybucji paliw, które traktują w sposób korzystniejszy przedsiębiorców już obecnych na terytorium włoskim co z natury może zniechęcać albo utrudniać dostęp do rynku włoskiego przedsiębiorcom pochodzącym z innych państw członkowskich (zob. również analogicznie: ww. wyrok w sprawie CaixaBank France, pkt 11–14 a także wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie C‑518/06 Komisja przeciwko Włochom, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 62–64 i 70–71).

46 W tych okolicznościach należy zbadać, w jakim stopniu ograniczenie będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym może zostać uznane za dopuszczalne w świetle podstaw wskazanych w art. 46 WE albo uzasadnione zgodnie z orzecznictwem Trybunału poprzez odwołanie się do nadrzędnych względów interesu ogólnego.

47 Sąd krajowy wskazał na następujące cele, które mogą mieć znaczenie z punktu widzenia spornych przepisów: bezpieczeństwo w ruchu drogowym, ochrona zdrowia, ochrona środowiska, racjonalizacja usług świadczonych użytkownikom.

48 W swych uwagach pisemnych rząd włoski uchylił się od wskazania okoliczności mogących stanowić uzasadnienie wskazanych przepisów, ograniczając się do stwierdzenia, co wynika już z pkt 26 niniejszego wyroku, iż przepisy te utraciły już moc.

49 Artykuł 46 ust. 1 WE zezwala w szczególności na ograniczenia swobody przedsiębiorczości uzasadnione względami zdrowia publicznego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 46).

50 Ponadto w orzecznictwie Trybunału wskazano na szereg nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogą uzasadniać ograniczenia swobód podstawowych gwarantowanych przez traktat. Pośród takich względów, uznanych już przez Trybunał znajdują się cele w postaci: bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. w szczególności wyroki: z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑55/93 van Schaik, Rec. s. I‑4837, pkt 19, a także z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie C‑54/05 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz., s. I‑2473, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo), ochrony środowiska (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 302/86 Komisja przeciwko Danii, Rec. s. 4607, pkt 9, jak również z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C‑309/02 Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, Zb.Orz., s. I‑11763, pkt 75) oraz ochrony konsumentów (zob. w szczególności wyrok z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 220/83 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. 3663, pkt 20; ww. wyrok w sprawie CaixaBank France, pkt 21, jak również wyrok z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie C‑393/05 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz., s. I‑10195, pkt 52 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

51 Niemniej jednak należy przypomnieć, że niezależnie od istnienia celu, który można uznać za słuszny w świetle prawa unijnego, uzasadnienie ograniczenia swobód ustanowionych na mocy traktatu wymaga, aby sporny środek był odpowiedni do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu i nie wykraczał poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie C-100/01 Oteiza Olazabal, Rec. s. I-10981, pkt 43; z dnia 16 października 2008 r. w sprawie C-527/06 Renneberg, Zb.Orz., s. I-7735, pkt 81; z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawach połączonych C-155/08 i C-157/08 X i Passenheim-van Schoot, dotychczas nieopublikowane w Zbiorze, pkt 47, a także z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie C-169/08 Presidente del Consiglio dei Ministri, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 42). Ponadto przepisy krajowe są właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, jedynie w wypadku, gdy rzeczywiście zmierzają one do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 55, oraz ww. wyrok w sprawie Presidente del Consiglio dei Ministri, pkt 42).

52 W niniejszej sprawie, gdy chodzi, po pierwsze, o cel w postaci zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również w postaci ochrony zdrowia oraz ochrony środowiska, nie wydaje się, by przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym spełniały wymogi wskazane w punkcie poprzedzającym, z zastrzeżeniem jednak potwierdzenia w odpowiednim wypadku tych ustaleń przez sąd krajowy.

53 Jak bowiem podkreślił już sam sąd krajowy, wskazane przepisy mają zastosowanie jedynie w odniesieniu do budowy nowych stacji paliw. Nie mają natomiast zastosowania do istniejących wcześniej stacji, co pozwalałoby przyjąć przykładowo, że istniejące wcześniej stacje paliw zostaną stopniowo przeniesione w celu przestrzegania wymogów odnoszących się do minimalnych odległości pomiędzy stacjami. Jak wskazał sąd krajowy, okoliczność ta podważa spójny charakter spornych przed tym sądem przepisów z punktu widzenia wskazanych wyżej celów.

54 Ponadto, nawet przyjmując, że przepisy o minimalnych wymaganych odległościach pomiędzy przydrożnymi stacjami paliw byłyby adekwatne do osiągnięcia celu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także celu w postaci ochrony zdrowia oraz celu w postaci ochrony środowiska, z własnych stwierdzeń sądu krajowego wynika, że cele te mogą zostać ze swej natury skuteczniej osiągnięte w ramach kontroli przeprowadzanych przez gminy z uwzględnieniem szczególnej sytuacji każdej planowanej stacji, w każdym razie, w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę nowej stacji paliw. Jak ponadto wynika z pkt 4 niniejszego wyroku, kontrole te dotyczą w szczególności zgodności planowanej stacji paliw z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania, jak również z przepisami w zakresie ochrony zdrowia, ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tych okolicznościach, jak wskazał sam sąd krajowy, wprowadzanie wymogu minimalnych odległości wydaje się wykraczać poza to, co niezbędne dla osiągnięcia założonych celów.

55 Gdy chodzi, po drugie, o cel wskazany w postanowieniu odsyłającym polegający na „racjonalizacj[i] usług świadczonych użytkownikom”, należy, po pierwsze, przypomnieć, iż względy o charakterze wyłącznie gospodarczym nie mogą stanowić nadrzędnych względów interesu ogólnego uzasadniających ograniczenie podstawowej swobody zagwarantowanej w traktacie (zob. wyrok z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie C‑109/04 Kranemann, Zb.Orz., s. I‑2421, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

56 Po drugie, zakładając nawet, że cel ten mógłby zostać uznany, jako stanowiący przejaw ochrony konsumentów, za nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, a nie za powód o charakterze czysto gospodarczym, trudno jest wskazać na sposób, w jaki przepisy – takie jak przepisy sporne przed sądem krajowym – mogłyby służyć celowi w postaci ochrony konsumenta czy też zapewnianiu konsumentom korzyści. Wręcz przeciwnie, jak w istocie wskazał sąd krajowy, poprzez ograniczenie dostępu nowych przedsiębiorców do rynku, tego rodzaju przepisy wydają się tworzyć korzystne warunki dla przedsiębiorców już obecnych na terytorium włoskim, nie zapewniając żadnych rzeczywistych korzyści konsumentom. W każdym razie wydaje się, że wskazane przepisy wykraczają poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia ewentualnego celu w postaci ochrony konsumentów, przy czym zadaniem sądu krajowego jest zweryfikowanie powyższego ustalenia, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

57 Z uwagi na powyższe, na zadane przez sąd krajowy pytanie należy udzielić odpowiedzi, iż art. 43 WE w związku z art. 48 WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy prawa krajowego – takie jak przepisy będące przedmiotem sporu w sprawie przed sądem krajowym – określające minimalną wymaganą odległość pomiędzy przydrożnymi stacjami paliw, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości ujętej w traktacie WE. W okolicznościach takich jak w stanie faktycznym sprawy przed sądem krajowym, nie wydaje się, by ograniczenie to mogło zostać uzasadnione względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, ani też racjonalizacją usług świadczonych użytkownikom, przy czym poczynienie ustaleń w tym względzie należy do właściwości sądu krajowego.

omówienia:
b.d.

---

CategoryPrawoEuropejskieOrzecznictwo CategoryPrawoEuropejskie CategoryPrawoGospodarcze