Alle Kategorien:
 Baza informacji o EUWT
 Komentarze nt. EUWT
 Bibliografia EUWT
 Orzecznictwo dotyczące EUWT
 Prawo o EUWT
  E U W T Zagadnienia Ogolne
  E U W T Zagadnienia Prakt...
  Gospodarka Komunalna
  Gospodarka Przestrzenna
  Miedzynarodowe Prawo Admi...
  Zwiazek Celowy
Inhaltsverzeichnis des Artikels

Szpitale a pomoc publiczna

dofinansowanie placówek zdrowia a zasady pomocy publicznej

A. TŁO
Państwa członkowskie mają wyłączną kompetencję w zakresie polityki dotyczącej zdrowia, jak również organizacji i świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej (Art. 168 ust. 7 TFUE). Jednakże w sferach, gdy dochodzi do przecinania się tych obszarów z kompetencjami UE, jak np. konkurencja, UE może wykonywać swoje uprawnienia także na obszarach wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Do takiej sytuacji dochodzi wówczas, gdy podmioty publiczne (szczególnie JST) udzielają pomocy finansowej i rzeczowej szpitalom, dla których są podmiotami tworzącymi. Budzi to pewne obawy państw członkowskich, gdyż w ten sposób zmuszone są do uwzględnienia w czasie tworzenia swojego systemu opieki zdrowotnej także reguł pomocy publicznej. Muszą więc, jako adresaci norm art. 107 TFUE, ulec w pierwszej kolejności obowiązkom traktatowym (Cygan, ICLQ 2008, 529 (534)).
O tym, że pomoc dla szpitali podlega pomocy publicznej przekonuje orzecznictwo sądu i Komisji (wyrok Sądu, sygn. T-137/10, ECLI:EU:T:2012:584; decyzja Komisji z 5.7.2016, sygn. SA.19864). Także w Polsce ten temat jest czasem dyskutowany.

B. FINANSOWANIE SZPITALI W POLSCE
Szpitale finansują swoją działalność głównie z wynagrodzenia za wykonane świadczenia na podstawie kontraktu z NFZ. Szpitale publiczne otrzymują dofinansowanie od podmiotów prowadzących, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego (JST). Ponadto pobierają opłaty od pacjentów za świadczenia nie objęte umową z NFZ.
1. Ustawa o sieci szpitali
Nowe zasady finansowania, przewidziane w tzw. ustawie o sieci szpitali, przewidują, że "finansowanie dla świadczeniodawcy będzie oparte w znacznej mierze na finansowaniu ryczałtowym (uwzględniającym odpowiednie wskaźniki dotyczące struktury udzielanych świadczeń) obejmującym łącznie wszystkie profile, rodzaje i zakresy, w ramach których świadczeniodawca udziela świadczeń w PSZ (np. łącznie ambulatoryjne leczenie specjalistyczne, leczenie szpitalne i rehabilitację)" (uzasadnienie projektu ustawy, Druk Sejmowy nr 1322, str. 5). "Świadczeniodawca zakwalifikowany do danego poziomu systemu zabezpieczenia będzie miał zagwarantowane zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, w ramach PSZ, której szczegółowy zakres będzie uzależniony od kwalifikacji do danego poziomu systemu zabezpieczenia świadczeń." (uzasadnienie, str. 6). Ponieważ "PSZ stanowić ma podstawowy system zabezpieczenia świadczeń udzielanych w szpitalach, nie pokryje w pełni zapotrzebowania na te świadczenia. Dlatego, obok kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach PSZ zachowany zostanie również dotychczasowy tryb zawierania umów o udzielanie tych świadczeń, na zasadzie konkursów ofert lub rokowań. W związku z tym niezakwalifikowanie danego szpitala do PSZ nie musi oznaczać, że będzie on pozbawiony możliwości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia." (uzasadnienie, str. 9). Temu rozwiązaniu zarzuca się, że preferuje szpitale publiczne kosztem prywatnych. Warunkiem uwzględnienia w sieci będzie bowiem posiadanie od co najmniej dwóch lat mają umowy z NFZ oraz izby przyjęć albo szpitalnego oddziału ratunkowego, czego z reguły szpitale prywatne nie posiadają.
2. Wsparcie finansowe i rzeczowe podmiotów prowadzących
Zadłużenie szpitali
Deficyty szpitali są z reguły pokrywane ze środków tworzących je JST. Pomoc ta polega zarówno na transferze środków finansowych jak i rzeczowych (Raport NIK, s. 22). Środki rzeczowe są przekazywane nieodpłatnie w formie środków i trwałych i ulepszonych środków trwałych, gruntów oraz aparatury medycznej. Ponadto udzielane są dotacje, wnoszone są dopłaty oraz pokrywany jest negatywny wynik finansowy na podstawie przepisów art. 59 ust 2 UDziałLecz.
Podmioty tworzące udzielały również szpitalom pomocy poprzez umorzenia ich zobowiązań z tytułu udzielanych pożyczek lub bezpośredniej spłaty zobowiązań szpitala (Raport NIK, s. 22). Samorządy terytorialne wspierały także szpitale udzielając pożyczek oraz poręczając ich zobowiązania jak też ustanawiając na własnych nieruchomościach hipoteki stanowiące zabezpieczenie spłaty zobowiązań szpitali (Raport NIK, s. 22).
 Szpitale otrzymują również istotną pomoc rzeczową i finansową od innych podmiotów. Pomoc obejmowała głównie dotacje i pożyczki z PFRON, NFOŚiGW i/lub WFOŚiGW, przeznaczone na realizację projektów dotyczących w szczególności likwidacji barier komunikacyjnych i dostosowania obiektów do potrzeb niepełnosprawnych, czy też termomodernizacji budynków i modernizacji węzłów cieplnych oraz kotłowni (Raport NIK, s. 23).
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. 2005 nr 78, poz. 684 z późn. zm.)
Rozwiązanie miała przynieść ustawa z 2005 r. o pomocy i restrukturyzacji. Jednakże, mimo oddłużenie, wiele szpitali nie zrealizowało planów restrukturyzacyjnych, co spowodowało, że ich kondycja finansowa jest niekorzystna (zob. (NIK, 2016).

C. TOK DALSZEJ ANALIZY
Na powyższym tle należ ustalić, czy ryczałtowe finansowanie w ramach PSZ (sieci szpitali) oraz wsparcie podmiotów tworzących szpitale publiczne, stanowi pomoc publiczną i - w razie pozytywnej odpowiedzi - jakie postępowanie należy wdrożyć, aby wsparcie to było dopuszczalne. Stąd w kolejnych częściach przeanalizowane zostaną przesłanki pojęcia pomocy publicznej. Następnie przedstawione zostaną mechanizmy pozwalające na "ucieczkę" od rygoru prawa pomocy publicznej wg orzeczenia Altmark oraz zasady, wg których ocenia się dopuszczalność udzielenia pomocy publicznej i uznania jej za zgodną z rynkiem wewnętrznym. W końcowej części zarysowany zostanie wpływ zamówień publicznych na zastosowanie reżimu pomocy publicznej.

D. POJĘCIE I PRZESŁANKI POMOCY PUBLICZNEJ
Pomocą publiczną jest wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi (Art. 107 ust. 1 TFUE). Udzielanie przez państwo pomocy publicznej przedsiębiorcom jest niedopuszczalne, gdyż zniekształca reguły gospodarki wolnorynkowej, na której oparty jest system rynku wewnętrznego UE (por. Art. 26 ust. 2 TFUE).
1. Środki państwowe
Środkami państwowymi są zarówno środki budżetu państwa jak i jednostek samorządu terytorialnego. Zatem i ryczałty wypłacane na mocy kontraktu z NFZ w przypadku szpitali należących do sieci podstawowego zabezpieczenia jak i wsparcie ze strony JST i innych podmiotów publicznych, stanowią środki państwowe.
Forma pomocy jest drugorzędna, wobec czego mieszczą się tutaj zarówno środki pomocy finansowej jak i rzeczowej. W tym pierwszym wypadku nie ma również znaczenia, czy mamy z pozytywnem przepływem środków czy też tworzeniem ułatwień finansowych (umarzanie zobowiązań, przejmowanie długów, gwarancje i poręczenia, zwolnienia podatkowe itd.).
2. Szpitale jako przedsiębiorstwa
Zob. Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Szpitale bezpośrednio finansowane ze składek na ubezpieczenie społeczne i z innych zasobów państwowych oraz świadczące usługi nieodpłatnie na zasadzie powszechnego objęcia ubezpieczeniem (37) nie działają jako przedsiębiorstwa (wyrok Sądu z 4.3.2003 r. w sprawie T-319/99 FENIN, ECLI:EU:T:2003:50, pkt 39; wyrok TSUE z 11.7.2006 r. w sprawie C-205/03 P FENIN, ECLI:EU:C:2006:453, pkt 25&#821w1;28). Taki model funkcjonuje w Hiszpanii. Natomiast szpitale i inni świadczeniodawcy, którzy oferują swoje usługi za wynagrodzeniem, pobieranym bezpośrednio od pacjentów lub z ich ubezpieczenia (np. wyrok TSUE z 12.7.2001 r. w sprawie C-157/99 Geraets-Smits i in., ECLI:EU:C:2001:404, pkt 53–58) mogą być traktowani jako przedsiębiorcy.
Zatem polskie szpitale publiczne, które uzyskują wynagrodzenie za świadczone usługi z NFZ lub z opłat od świadczeniobiorców należy zakwalifikować do kategorii przedsiębiorców. Natomiast, gdy wejdzie w życie zaplanowana reforma, która scali NFZ z budżetem, kwestia ta będzie musiała być podjęta na nowo.
3. Wpływ na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.
Zob. przykładowe decyzje Komisji w sprawach pomocy państwa N 543/2001 Irlandia – Ulgi kapitałowe dla szpitali (Dz.U. C 154 z 28.6.2002, s. 4); SA.34576 Portugalia – Północno-wschodnia jednostka opieki długoterminowej im. Jeana Piageta (Dz.U. C 73 z 13.3.2013, s. 1); SA.37432 – Republika Czeska – Dofinansowanie szpitali publicznych w regionie Hradec Králové (Dz.U. C 203 z 19.6.2015, s. 2); SA.37904 – Niemcy – Domniemana pomoc państwa na rzecz centrum medycznego w Durmersheim (Dz.U. C 188 z 5.6.2015, s. 2); SA.38035 – Niemcy – Domniemana pomoc państwa na rzecz specjalistycznej kliniki rehabilitacyjnej ze specjalnością w ortopedii i chirurgii urazowej (Dz.U. C 188 z 5.6.2015, s. 3).
Wyłącznie lokalny charakter pomocy publicznej może spowodować wyłączenie jej spod obowiązku notyfikacji. Szpitale lokalne (powiatowe, gminne) mają bowiem bardzo ograniczony obszar oddziaływania (por. decyzja Komisji z 27.02.2002, sygn. N 543/01). Komisja stwierdziła również w zawiadomieniu z 2016 r., że "mało prawdopodobne jest, aby budowa lokalnych instalacji rekreacyjnych, obiektów opieki zdrowotnej, (...), które głównie służą użytkownikom lokalnym i których wpływ na inwestycje transgraniczne jest marginalny, wywarła wpływ na wymianę handlową. Dowody, przy pomocy których zainteresowany może wykazać, że nie istnieje bezpośredni wpływ na wymianę handlową, mogą obejmować dane, z których wynika, że infrastruktura jest tylko w niewielkim stopniu wykorzystywana przez użytkowników spoza danego państwa członkowskiego i że inwestycje transgraniczne na danym rynku są minimalne lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, aby wpływ na nie był negatywny" (nb. 210).
Z tej przyczyny szpitale specjalistyczne, inne duże jednostki (np. szpitale wojewódzkie) oraz szpitale przygraniczne nie mogą się powołać na ten wyjątek. Przyczyną uzasadniającą to stwierdzenie jest także wzrost liczby osób zainteresowanych skorzystaniem ze świadczeń transgranicznych na podstawie dyrektywy 2011/24/UE o prawach pacjenta, którzy korzystają z usług jednostek specjalistycznych lub przygranicznych.
4. Selektywność pomocy
Selektywna może być zarówno pomoc indywidualna, przyznawana przez JST prowadzonym przez nie SP ZOZ, ale także pomoc systemowa przewidziana w ryczałcie wypłacanym szpitalom zakwalifikowanym do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2017 poz. 844).
a. Pomoc indywidualna SP ZOZ
Pomoc stanowi niedozwoloną pomoc publiczną, gdy pomoc otrzymują tylko wybrane przedsiębiorstwa, a nie wszystkie funkcjonujące na rynku. Stąd pomoc indywidualna dla wybranych SP ZOZ co do zasady spełnia warunek selektywnej pomocy.

b. Sieć zabezpieczenia szpitalnego jako selektywna forma pomocy
Problematyczne jest natomiast to, czy w przypadku przyznania ryczałtu szpitalom zakwalifikowanym do sieci szpitali na mocy ustawy z 2017 r., również możemy mówić o selektywności pomocy. Z selektywnością mamy do czynienia także wtedy, gdy pomoc jest udzielona określonej grupie przedsiębiorców (np. tylko przedsiębiorstwom publicznym). W literaturze niemieckiej (Heinrich w: Birnstiel/Bungenberg/Heinrich, Europäisches Beihilfenrecht, 2013 nb. 754) uważa się, że selektywna jest pomoc udzielana całym gałęziom gospodarki, np. wszystkim szpitalom niezależnie od ich formy. Taka pomoc preferuje bowiem określoną grupę przedsiębiorców w zakresie wybranej usługi, co wystarcza, aby spełnione zostały warunki udzielenia niedozwolonej pomocy publicznej określone w art. 107 ust. 1 TFUE ("(...) wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie l (...) poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów (...)). Towarami w rozumieniu tego przepisu są także usługi, w tym usługi opieki zdrowotnej.
Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, C/2016/2946 (Dz.U. C 262 z 19.7.2016, str. 1-50)
Powyższą wykładnię potwierdza zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa. Po pierwsze wystarczające dla uznania selektywności jest, że pomoc jest przyznawana jednostkom, które od dwóch lat mają kontrakty z NFZ (art. 95m ust. 3 pkt 1 lit. b) ust. o świadczeniach opieki zdrowotnej). Zatem struktura kryterium kwalifikacji do sieci szpitali mimo ogólnego sformułowania i pozornie obiektywnych cech powoduje, że de facto pomoc sprzyja określonej grupie przedsiębiorców - w tym wypadku SP ZOZ (por. Komunikat Komisji, nb. 121).
Podobnie należy ocenić kryterium przewidziane w art. 95m ust. 3 pkt 1 lit. a) ust. o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z nim kwalifikacja do sieci wymaga, aby świadczeniodawca udzielał "świadczeń opieki zdrowotnej w ramach szpitalnego oddziału ratunkowego albo izby przyjęć, na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, której okres trwania wynosi co najmniej 2 ostatnie lata kalendarzowe". Także i tutaj mamy do czynienia z selektywnością faktyczną, która wynika z faktu, że warunki nałożone przez państwo członkowskie uniemożliwiają niektórym przedsiębiorstwom korzystanie z danego środka, czyli z zapewnienia ryczałtowego finansowania (por. Komunikat Komisji nb. 122).
Wreszcie też o selektywności może świadczyć fakt, że ustawodawca dopuścił wyjątki, gdzie w określonych sytuacjach możliwe jest odstąpienie od wymogu dotyczącego profilu systemu zabezpieczenia określonego w art. 95m ust. 3 (art. 95m ust. 9). O kwalifikacji decyduje wówczas dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 95n ust. 3). Kryterium zwalniającym z konieczności dochowania określonych warunków jest "zabezpieczenie na terenie danego województwa właściwego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej", a zatem dość ogólnie sformułowany warunek. Można się zatem zastanawiać, czy selektywność pomocy nie będzie ponadto uzależniona od uznania administracyjnego (Komunikat Komisji, nb. 123). W tym wypadku można zatem wejść do systemu, mimo niespełnienia określonych warunków, gdy organ administracyjny organ administracyjny (dyrektor NFZ) uzna, że spełnione zostały warunki spełnione w sposób bardzo ogólny.

Komisja uznaje jednak, że pomoc selektywna może być uzasadniona charakterem lub ogólną strukturą systemu (Komunikat Komisji , nb. 138 i nast.). "System odniesienia obejmuje spójny zbiór zasad, które zwykle mają zastosowanie – na podstawie obiektywnych kryteriów – do wszystkich przedsiębiorstw wchodzących w jego zakres, jak określono przez cel tego systemu (Komunikat Komisji, nb. 133). Systemem odniesienia jest w tym wypadku system ochrony zdrowia. Kryteria przewidziane dla wykonywania działalności leczniczej zostały określone w ustawie o działalności leczniczej. Wynikają one z zasad podyktowanych przez względy bezpieczeństwa i mają charakter uniwersalny. Określają one nie tylko obowiązki świadczeniodawców ale także warunki techniczne i sanitarne związane z wykonywaniem działalności leczniczej, w tym stacjonarnej. Do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu nie jest potrzebne ani dwuletni kontrakt z NFZ ani posiadanie SOR czy izby przyjęć. Z tego ostatniego warunku można bowiem zrezygnować, gdy dyrektor wojewódzki NFZ uzna, że wymaga tego "zabezpieczenie na terenie danego województwa odpowiedniego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej". Nie jest to więc KO-kryterium, a zatem nie należy do krytycznych zasad funkcjonowania systemu zabezpieczenia.
Ustawa o sieci szpitali zapewnia finansowanie w postaci ryczałtu przez cztery lata szpitalom spełniającym określone kryteria. W zdecydowanej większości będą to szpitale publiczne, które utrzymują SOR i izby przyjęć. Faktycznie zatem dojdzie do zapewnienia finansowania jednostkom stanowiącym państwowe i samorządowe SP ZOZ.
5. Korzyść
Szpitale musiałyby odnieść korzyść bez obowiązku świadczenia dla wspierającego je podmiotu nie uzasadnioną względami, jakie kierują zwykłymi inwestorami.


E. ZWOLNIENIE Z OBOWIĄZKU NOTYFIKACJI NA PODSTAWIE KRYTERIÓW "ALTMARK"
Szpitale realizują usługi w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG, ang. SGEI). Dla takich przedsiębiorców orzecznictwo TSUE przewiduje szczególne możliwości wyłączenia spod reżimu przepisów o pomocy publicznej. Skonkretyzowało je orzeczenie TSUE w spr. Altmark Trans (wyrok z 24.07.2003, sygn. C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415
Nie stanowi pomocy publicznej świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw-beneficjentów, która spełnia kumulatywnie cztery kryteria pod kątem (a) powierzenia, (b) uprzedniości, (c) niezbędności i (d) efektywności.
1. Powierzenie świadczenia określonych usług w ogólnym interesie gospodarczym
Pierwsza przesłanka wymaga powierzenia przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem pomocy obowiązku świadczenia usług publicznych (Wyrok Altmark Trans, nb. 89). Powierzenie może nastąpić na podstawie aktu ustawowego, administracyjnego lub kontraktu (Komunikat Komisji…, pkt 51 (Dz.Urz. Nr C 8 z 11.1.2012 r.), s. 4).
W Polsce większość placówek szpitalnych należących do JST ma status spółek prawa handlowego (sp. z o.o.).

2. Uprzednie ustalenie kryteriów wyliczenia rekompensaty
Nie stanowi pomocy publicznej świadczenie, którego parametry zostały wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób po to, aby nie powodowała ona powstania dodatkowej korzyści ekonomicznej, która mogłaby powodować uprzywilejowanie przedsiębiorstwa będącego beneficjentem względem przedsiębiorstw z nim konkurujących (wyrok Altmark Trans, nb. 90). Konieczne jest zatem, aby już w akcie powierzającym w sposób obiektywny i transparentny ustalono sposób wyliczenia rekompensaty (Komunikat Komisji…, pkt 55 (Dz.Urz. Nr C 8 z 11.1.2012 r.), s. 4). Rekompensata może obejmować wszelkie bezpośrednie koszty związane ze świadczeniem UOIG. W tym wypadku należy również wskazać, w jaki sposób te koszty będą ustalane i wyliczane.

3. Niezbędność
Udzielona rekompensata nie może ponadto przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu świadczenia usług publicznych (wyrok Altmark Trans, nb. 92).

4. Efektywność
Rekompensata jest efektywna, jeżeli poziom koniecznej rekompensaty zostanie ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki rzeczowe pomagające uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań (wyrok Altmark Trans, nb. 93).

5. Wnioski
Świadczenia udzielone szpitalom, spełniające powyższe kryteria, nie stanowią pomocy publicznej i tym samym nie muszą być notyfikowane Komisji. Natomiast pomoc nie spełniająca kryteriów przewidzianych przez ETS w wyroku Altmark Trans stanowi wprawdzie pomoc publiczną, która przy wystąpieniu określonych przesłanek może być jednak zwolniona z obowiązku notyfikacji albo może być uznana za zgodną z zasadami rynku wewnętrznego (art. 106 ust. 2 TFUE).

F. POMOC DE MINIMIS (OGÓLNA) wg rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U. L 352 z 24.12.2013, str. 1—8)



G. POMOC DE MINIMIS DLA UOIG wg rozporządzenia Komisji (UE) nr 360/2012
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 360/2012 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.U. L 114 z 26.4.2012, str. 8—13)
Nie wymaga zgłoszenia pomoc publiczna przyznawana z tytułu wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, która spełnia warunki art. 2 ust. 2-8 rozporządzenia Komisji (UE) 360/2012. Jednym z nich jest ograniczenie, wedle którego pomoc dla jednego przedsiębiorstwa nie może przekroczyć 500.000 € przez dowolny okres w ciągu trzech lat budżetowych (art. 2 ust. 2 rozp. 360/2012). Dodatkowo zwolnienie de minimis dotyczy tylko tzw. pomocy przejrzystej w rozumieniu art. 2 ust. 4. Udzielona pomoc spełnia to kryterium, gdy możliwe jest dokładne obliczenie z góry ekwiwalentu dotacji brutto bez potrzeby przeprowadzania oceny ryzyka.


H. ZWOLNIENIA GRUPOWE WG ROZPORZĄDZENIA 651/2014 (GENERAL BLOCK EXEMPTION REGULATION)
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187 z 26.6.2014, str. 1—78)
Wyłączone z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu są programy pomocy, pomoc indywidualna przyznana w ramach programów pomocy oraz pomoc ad hoc, jeżeli spełniają wszystkie warunki określone w rozdziale I rozporządzenia 651/2014 oraz szczególne warunki dotyczące właściwej kategorii pomocy ustanowione w rozdziale III rozporządzenia 651/2014. Taka pomoc jest bowiem zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lub 3 TFUE.

I. DECYZJA KOMISJI Z 20.12.2011 R.
Decyzja Komisji w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (notyfikowana jako dokument nr C(2011) 9380) (Dz.Urz. Nr L 7 z dnia 11.1.2012, str. 3-10)
Nie wymaga notyfikacji pomoc publiczna udzielona przedsiębiorstwu, mieszcząca się w ramach art. 106 ust. 2 TFUE, jeżeli spełnia wymagania określone w decyzji Komisji z dnia 20.12.2011 r.
1. Zastosowanie Decyzji do usług szpitalnych (art. 2)
Decyzja dotyczy pomocy państwowej, której wysokość nie przekracza rocznej kwoty 15 mln EUR (art. 2 pkt 1 decyzji). Jednakże rekompensata za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym przez szpitale świadczące opiekę medyczną, w tym w stosownych przypadkach usługi ratownictwa medycznego podlega pod Decyzję niezależnie od udzielonej wysokości, o ile spełnione zostaną kryteria przewidziane w decyzji.

2. Kryteria zwolnienia na podstawie decyzji
Zatem pomoc udzielona szpitalom świadczącym opiekę medyczną nie podlega notyfikacji, gdy spełnia poniższe kryteria:
a. Akt powierzenia UOIG szpitalowi
Powierzenie realizacji UOIG musi nastąpić zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 4 decyzji. Nowy jest obowiązek odniesienia się w akcie powierzenia do decyzji (art. 4 zd. 2 lit. f) decyzji).
Powierzenie musi spełniać w sposób ścisły wymogi przewidziane w decyzji. Niemiecki Sąd Najwyższy (BGH) stwierdził w orzeczeniu prowadzonym ze skargi prywatnych klinik przeciw pomocy powiatu udzielonej szpitalowi powiatowemu, że kryteria te nie są bez znaczenia (wyrok z dnia 24.3.2016, sygn. I ZR 263/14, nb. 75-93). Niedochowanie tych wymagań powoduje, że udzielona pomocy wymaga wcześniejszej notyfikacji Komisji i zakaz jej udzielenia zanim Komisja się wypowie zgodnie z art. 108 ust. 3 zd. 3 TFUE (por. także orzeczenie ETS z dnia 8.5.2013, sygn. C‑197/11 i C‑203/11 (ECLI:EU:C:2013:288), Libert, nb. 99; zob. także vgl. wytyczne Komisji z 2010 nb. 3.4.4, 3.4.5; literatura niemiecka cytowana w orzeczeniu BGH: Struß, MedR 2014, 405 [406]; Hübner, npoR 2015, 1 [3]; Heise, EuZW 2015, 739 [744] oraz nowsza - Burgi EuZW 2017, 90 i nast.).
b. Zobowiązanie do realizacji UOIG przez szpital
Z aktu powierzenie, którego forma jest dowolna (prywatno- albo publicznoprawna), musi wynikać zobowiązanie szpitala do świadczenia usług w zakresie ochrony zdrowia (zob. też Komunikat Komisji z 11.1.2012, nr 51 (str. 4)).
c. Charakter usług jako UOIG
Zgodnie z definicją przyjętą przez Komisję UOIG to „sektor działalności gospodarczej, który oferuje usługi w ogólnym interesie publicznym, które nie byłyby świadczone na rynku (lub byłyby świadczone na innych warunkach, jeżeli chodzi o jakość, bezpieczeństwo, przystępność cenową, równe traktowanie czy powszechny dostęp) bez interwencji publicznej” (Dokument roboczy służb Komisji z dnia 29.4.2013 r., Przewodnik dotyczący stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, SWD(2013) 53 final/2, s. 26-27). Prawo unijne nie wskazuje jednak dokładnie, jakie obszary działalności gospodarczej spełniają powyższe kryteria. Pojęcie UOIG należy interpretować wąsko, gdyż jest to wyjątek od reguł konkurencji (wyrok ETS z dnia 21.3.1974, sygn. 127/73 (BRT), Zb. Orz. 1974, s. 313, nb. 19.).
W dziedzinach nieobjętych szczegółową regulacją UE państwa członkowskie mają szeroki margines swobody w definiowaniu pojęcia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Kociubiński, EPS 8/2011, s. 9; Szydło w: Kowalik-Bańczyk K., Szwarc-Kuczer M., Wróbel A. (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. II. Art. 90-222 (2012), Art. 106 pkt. 106.7.). UE może natomiast jedynie weryfikować, czy państwo członkowskie nie popełniło oczywistego błędu w ocenie dokonując kwalifikacji określonej usługi jako UOIG (Komunikat Komisji…, pkt 45-46 (Dz.Urz. Nr C 8 z 11.1.2012 r., s. 4); wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 12.2.2008, sygn. T-289/03 (BUPA), Zb. Orz. 2008, s. II-81, nb. 166-169 i 172; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 15.6.2005, sygn. T‑17/02 (Olsen), Zb.Orz. 2005, s. II-2031, pkt 216 i powołane tam wcześniejsze orzecznictwo). Ponadto państwo członkowskie powinno wskazać przyczyny, dla których uważa, iż dana usługa zasługuje, ze względu na swój szczególny charakter, na uznanie za UOIG i wyróżnienie jej spośród innych rodzajów działalności gospodarczej (Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 12.2.2008, sygn. T-289/03 (BUPA), Zb. Orz. 2008, s. II-81, nb. 172).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia oraz polskie przepisy dot. funkcjonowania szpitali można uznać, że usługi typu UOIG obejmują "podstawowe szpitalne zabezpieczenie świadczeń opieki zdrowotnej". Zapewnia ono świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: leczenia szpitalnego, świadczeń wysokospecjalistycznych, ambulatoryjnej opieki specjalistycznej realizowanej w poradniach przyszpitalnych, rehabilitacji leczniczej, programów lekowych, leków stosowanych w chemioterapii oraz nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu ciągłości i kompleksowości udzielanych świadczeń oraz stabilności ich finansowania (art. 95 l ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zmienionej ustawą z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2017 nr 844).

d. Parametry rekompensaty i zapobieżenie jej nadmiernej wysokości
Zgodnie z art. 5 Decyzji rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wynikających z wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, z uwzględnieniem rozsądnego zysku. Wystarczające jest wskazanie algorytmu wyliczania rekompensaty; nie musi być zatem od początku wskazana kwota.
Długość udzielania pomocy nie powinna przekraczać 10 lat (art. 2 ust. 2 Decyzji). Jednakże dłuższy okres powierzenia może być uzasadniony potrzebą przeprowadzenia znacznych inwestycji (pkt 12 preambuły Decyzji). Można także po upływie 10 lat dokonać nowego powierzenia i ponownie udzielić pomocy w ramach Decyzji (tak w Niemczech "Auslegungs‐ und Anwendungshilfe... (s. 8)").
e. Zapewnienie kontroli
Stosownie do art. 5 Decyzji państwa członkowskie dokonują kontroli, by rekompensata przyznana na wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie przekraczało kwoty ustalonej zgodnie z art. 5 Decyzji.

f. Transparentność
Kolejnym warunkiem jest transparentność pomocy publicznej, stosownie do art. 7 Decyzji. Dotyczy to jednak wyłącznie pomocy w wys. przekraczającej 15 mln euro rocznie za określoną usługę OIG oraz gdy przedsiębiorstwo (szpital) prowadzi także działalność wykraczającą poza zakres usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Zatem gdy rekompensata za poszczególne, wyraźnie wyodrębnione usługi nie przekracza 15 mln euro, wówczas art. 7 nie ma zastosowania. W akcie lub w aktach powierzających należy więc (ewentualnie) zadbać o odrębne powierzanie poszczególnych usług. Dzięki temu możliwa jest kumulacja świadczeń przekraczająca 15 mln euro, o ile poszczególne rekompensaty same w sobie nie przekraczają tej sumy (por. Auslegungs‐ und Anwendungshilfe zur praktischen Umsetzung..., s. 15).
3. Wnioski
(...)

J. POMOC PUBLICZNA WYMAGAJĄCA NOTYFIKACJI (ZASADY RAMOWE 2011)
Komunikat Komisji – Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011) (Dz.Urz. Nr C 8 z dnia 11.1.2012, str. 15-22)
Z kolei pomoc publiczna spełniająca kryteria w Komunikacie Komisji – Zasady ramowe (2011) stanowi wprawdzie pomoc publiczną, która wymaga notyfikacji, ale która może być uznana za zgodną z zasadami rynku wewnętrznego, o ile spełnia wymagania tam przewidziane .


K. ZLECENIE USŁUG W TRYBIE IN HOUSE A POMOC PUBLICZNA
Uzyskanie zlecenia realizacji zadania publicznego w trybie zamówień publicznych wyłącza co do zasady potrzebę dodatkowego badania, czy dochowane zostały reguły wynikające z przepisów o pomocy publicznej.
Jednakże gdy szpitale realizują zadania JST jako podmioty wewnętrzne (samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (samorządowe)), potrzeba sprawdzenia dochowania reguł prawa pomocy publicznej pozostaje aktualna. Powierzenie realizacji zadań w trybie „in house” nie zwalnia bowiem z przeprowadzenia weryfikacji w zakresie dopuszczalnej pomocy publicznej (Por. pkt 7 zd. 2 części wstępnej do dyr. 2014/24/UE).
Wynika to z faktu, że pojęcie „podmiot wewnętrzny” odnosi się bowiem do zupełnie innej dziedziny działalności podmiotu publicznego, tzn. do zamówień publicznych. Tymczasem zasady pomocy publicznej, które będą przedmiotem poniższej analizy, należą do prawa konkurencji (zob. umiejscowienie art. 106 i nast. w TFUE: Tytuł VII. Wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw. Rozdział 1 Reguły konkurencji. Sekcja 2 Pomoc przyznawana przez państwa.). Zastosowanie reguł konkurencji, a w szczególności zasad pomocy państwa nie zależy zatem ani od statusu prawnego ani cech podmiotu świadczącego usługi w ogólnym interesie gospodarczym, lecz od tego, czy działalność wykonywana przez ten podmiot ma charakter gospodarczy (dokument roboczy służb Komisji z dnia 29.4.2013 r., Przewodnik dotyczący stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, SWD(2013) 53 final/2, s. 49). Stąd nawet w przypadku powierzenia szpitalom zadań opieki zdrowotnej w trybie in house powoduje, że kontrola zachowania przesłanek pomocy publicznej jest konieczna.


L. WNIOSKI

Literatura:
Christian Bertels, Michael Kaufmann, Staatliche Finanzierung von Krankenhäusern in öffentlicher Trägerschaft im Kreuzfeuer des EU-Beihilferechts, WPg 2015, 824
Schmahl, Die mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge im Spannungsfeld zum europäischen Binnenmarkt, WiVerw 2011, 96
J. Struß, Zulässigkeit der Finanzierung kommunaler Krankenhäuser durch ihre Eigentümer, Anmerkung zu LG Tübingen, Urt. v. 23.12.2013 - 5 O 72/13, MedR 2014, S. 405 ff.,
Alexander Hübner: Gemeinnützige im Wettbewerb um staatliche Beihilfen und Aufträge im Gesundheitswesen – EU-Beihilferecht und Vergaberecht im Spiegel aktueller Rechtsprechung und Gesetzgebung, npor 2015, 1
Corina Jürschik, Keine Beihilfe bei reiner Lokalwirkung, NZBau 2017, 472
Orzecznictwo:
Wyrok Sądu (EuG), z 07.11.2012, CBI/Komisja, Sygn. T-137/10
wyrok BGH z dnia 24.3.2016, sygn. I ZR 263/14;
OLG Stuttgart, Urt. v. 23.3.2017 – 2 U 11/14
Zob. dla porównania za granicą: Auslegungs‐ und Anwendungshilfe zur praktischen Umsetzung der Finanzierung von Leistungen der Daseinsvorsorge im Gesundheitswesen im Einklang mit den maßgeblichen Regelungen im Europäischem Wettbewerbsrecht
CategoryPomocPubliczna CategoryOchronaZdrowia
Na tej stronie nie ma komentarzy