Prawo wyłączności w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym
rozważania a propos art. 20 UPTZ
A. Uwagi ogólne
Art. 20 UPTZ
art. 20 UPTZ
Operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007.
wyłącza możliwość przyznania prawa wyłączonego operatorowi. Rozwiązanie to powoduje niemałe perturbacje w realizacji publicznego transportu zbiorowego w Polsce. Polski ustawodawca uzasadnił swoją decyzję dość lakonicznie charakterem tego prawa oraz wiążącym się z przyznaniem tego prawa ograniczeniem dostępności obsługi danej linii (uzasadnienie projektu ustawy, str. 18).Operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007.
B. Pojęcie prawa wyłączności
Prawo wyłączne miało być - wg ustawodawcy europejskiego - formą wyrównania dla przedsiębiorcy konieczności obsługiwania linii lub sieci niedochodowych (zob. punkty 5, 9 części wstępnej rozporządzenia 1370/2007). Prawa wyłączne są prawami dającymi podmiotowi świadczącemu usługi publiczne możliwość świadczenia niektórych usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego na danej trasie, w danej sieci lub na danym obszarze z wyłączeniem innych takich podmiotów świadczących usługi (art. 2 lit. f) rozp. 1370/2007).
C. Powody wyłączenia prawa ekskluzywnego
Dokonując wyłączenia tej formy możliwości podniesienia dochodowości przejazdów na przedsiębiorcy świadczącego usługi publiczne, polski ustawodawca ograniczył możliwości wyrównania za realizowanie przewozów na liniach niedochodowych do rekompensaty finansowej w rozumieniu art. 50 UPTZ
art. 50 UPTZ
1. Finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać w szczególności na:
1) pobieraniu przez operatora lub organizatora opłat w związku z realizacją usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego, lub
2) przekazaniu operatorowi rekompensaty z tytułu:
a) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym, lub
b) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora, o ile zostały ustanowione, lub
c) poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, lub
3) udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
2. W przypadku operatora wybranego w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2, przekazanie rekompensaty z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie może prowadzić do odzyskania całości poniesionych kosztów.
3. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do operatora wybranego w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 3, jeżeli umowa o świadczenie usług publicznych przyjmie formę koncesji na usługi.
4. W przypadku operatora wybranego w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2:
1) pobieranie opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1, stanowi prawo do korzystania z usługi,
2) udostępnianie środków transportu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oraz przekazanie rekompensaty stanowi płatność koncesjodawcy
- w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
(o historii prawa wyłącznego w projekcie ustawy zob. więcej KlatkaKomunikacjaPubliczna2010, str. 28-29). Tym samym ustawodawca jako jedyny chyba w Europie wprowadził całkowicie wolny rynek na liniach i sieciach komunikacyjnych. Na pewno mogłoby to przysłużyć się klientom, w szczególności gdyby konkurencja na liniach powodowała podniesienie jakości usług. Jednakże trzeba pamiętać także o tym, że w ten sposób przewoźnicy zniechęcają się do prowadzenia przewozów na liniach deficytowych a skutkiem tego odcinają część społeczeństwa (np. z małych miejscowości) od możliwości skorzystania z publicznego transportu zbiorowego. Likwidacja linii deficytowych jest tymczasem sprzeczna z postulatem dostępności transportu publicznego zwłaszcza lokalnego, który jest zadaniem użyteczności publicznej (zob. art. 9 pkt 4 USamorzGm1. Finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać w szczególności na:
1) pobieraniu przez operatora lub organizatora opłat w związku z realizacją usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego, lub
2) przekazaniu operatorowi rekompensaty z tytułu:
a) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym, lub
b) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora, o ile zostały ustanowione, lub
c) poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, lub
3) udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
2. W przypadku operatora wybranego w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2, przekazanie rekompensaty z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie może prowadzić do odzyskania całości poniesionych kosztów.
3. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do operatora wybranego w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 3, jeżeli umowa o świadczenie usług publicznych przyjmie formę koncesji na usługi.
4. W przypadku operatora wybranego w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2:
1) pobieranie opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1, stanowi prawo do korzystania z usługi,
2) udostępnianie środków transportu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oraz przekazanie rekompensaty stanowi płatność koncesjodawcy
- w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
art. 9 USamorzGm
1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
4. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
).1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
4. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
D. Zgodność art. 20 UPTZ z innymi aktami prawnymi
Powyższe rozważania prowadzą do pytania o zgodność art. 20 UPTZ
art. 20 UPTZ
Operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007.
z aktami prawnymi wyższej rangi.Operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007.
1. Zgodność z Konstytucją RP
W interpelacji nr 19974 poseł Gadowski wskazał na ewentualną niezgodność art. 20 UPTZ w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. a) UPTZ z art. 167 ust. 4 Konstytucja
2. Zgodność z prawem europejskim
Zgodność z prawem europejskim należy rozpatrywać na tle regulacji prawa pierwotnego (traktatowego) i wtórnego (rozporządzeń i dyrektyw).
W interpelacji nr 19974 poseł Gadowski wskazał na ewentualną niezgodność art. 20 UPTZ w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. a) UPTZ z art. 167 ust. 4 Konstytucja
art. 167 Konstytucja
1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.
4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.
.1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.
4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.
2. Zgodność z prawem europejskim
Zgodność z prawem europejskim należy rozpatrywać na tle regulacji prawa pierwotnego (traktatowego) i wtórnego (rozporządzeń i dyrektyw).
a. zgodność z prawem pierwotnym
Art. 106 ust. 1 TFUE (ex-Art. 86 ust. 1 TWE
Art. 106 ust. 2 zd. 1 TFUE (ex-Art. 86 ust. 2 TWE
Przepisy te zezwalają na przyznanie niektórym przedsiębiorcom pozycji uprzywilejowanej na skutek przyznania praw specjalnych lub wyłącznych. Jednakże nawet ta uprzywilejowana pozycja nie chroni przedsiębiorstw przed stosowaniem reguł konkurencji, chyba że stanowiłoby to prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych (art. 106 ust. 2 zd. 1 TFUE). Wnioskować należy więc, że przyznanie praw wyłącznych jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo.
Natomiast pozbawienie przez państwo członkowskie możliwości przyznania prawa wyłącznego w zamian za świadczenie usług użyteczności publicznej pozostaje więc wyłącznie w gestii tego państwa.
Ewentualnie można zastanowić się nad naruszeniem zasady proporcjonalności na skutek "nadimplementacji" rozporządzenia (w analogii do tzw. "nadmiernej transpozycji" dyrektywy).
Art. 106 ust. 1 TFUE (ex-Art. 86 ust. 1 TWE
art. 86 TWE
1. Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81-89.
2. Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
3. Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego artykułu i w miarę potrzeby kieruje stosowne dyrektywy lub decyzje do Państw Członkowskich.
) stanowi, iż państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami Traktatów, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 18 oraz 101–109 TFUE.1. Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81-89.
2. Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
3. Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego artykułu i w miarę potrzeby kieruje stosowne dyrektywy lub decyzje do Państw Członkowskich.
Art. 106 ust. 2 zd. 1 TFUE (ex-Art. 86 ust. 2 TWE
art. 86 TWE
1. Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81-89.
2. Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
3. Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego artykułu i w miarę potrzeby kieruje stosowne dyrektywy lub decyzje do Państw Członkowskich.
) stanowi, iż przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. 1. Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81-89.
2. Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
3. Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego artykułu i w miarę potrzeby kieruje stosowne dyrektywy lub decyzje do Państw Członkowskich.
Przepisy te zezwalają na przyznanie niektórym przedsiębiorcom pozycji uprzywilejowanej na skutek przyznania praw specjalnych lub wyłącznych. Jednakże nawet ta uprzywilejowana pozycja nie chroni przedsiębiorstw przed stosowaniem reguł konkurencji, chyba że stanowiłoby to prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych (art. 106 ust. 2 zd. 1 TFUE). Wnioskować należy więc, że przyznanie praw wyłącznych jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo.
Natomiast pozbawienie przez państwo członkowskie możliwości przyznania prawa wyłącznego w zamian za świadczenie usług użyteczności publicznej pozostaje więc wyłącznie w gestii tego państwa.
Ewentualnie można zastanowić się nad naruszeniem zasady proporcjonalności na skutek "nadimplementacji" rozporządzenia (w analogii do tzw. "nadmiernej transpozycji" dyrektywy).
b. zgodność z prawem wtórnym
O wątpliwościach co do zgodności tego zapisu z prawem europejskim piszą:
O wątpliwościach co do zgodności tego zapisu z prawem europejskim piszą:
- portal jazdaprawna.pl,
- MikielRozkoszPublicznyTransportZbiorowy, 2012, str. 50-53,
- MikielRozkoszAutobusyTest2012, str. 28-29.
E. Wnioski
Prawo wyłączności jest faktem w polskiej rzeczywistości prawnej. Niemniej jednak istnieją wątpliwości co do zgodności regulacji art. 20 UPTZ z prawem europejskim.
CategoryPublicznyTransportZbiorowy
Na tej stronie nie ma komentarzy
