Likwidacja granic w regionach przygranicznych - Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej (EUWT) jako instrument współpracy terytorialnej jednostek samorządu terytorialnego w Europie

Kontrola administracji publicznej

Prawidłowe funkcjonowanie administracji wymaga istnienia odpowiedniego systemu kontroli jej działań.
Wyjaśnienie zagadnienia kontroli prawidłowości działania administracji publicznej wymaga wyjaśnienia na początek pojęć kontroli administracji.

A. Zagadnienia ogólne dotyczące kontroli

1. Pojęcie kontroli
Przez kontrolę należy rozumieć sprawdzanie działalności innych jednostek, bez możliwości wpływania na ich działalność poprzez wydawanie nakazów lub poleceń, czyli innymi słowy badanie istniejącego stanu rzeczy, zestawianiu faktów z tym co być powinno i wyciągnięciu stąd wniosków. W przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywsitam a stanem pożądanym należy ustalić przyczyny tej różnicy i sformułować zalecenia w celu usunięcia niepożądanych zjawisk.
Jako rodzaje kontroli wyróżnia się: lustrację, wizytację, rewizję, inspekcję.

2. Inspekcja
Inspekcja to bezpośrednia obserwacja zachowania się badanej jednostki i porównaniu tego zachowania z odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego.

3. Lustracja
Lustracja oznacza bezpośrednią obserwację określonego przedmiotu - tzn. jego rzeczywisty stan, cechy, a nie jego zachowanie i porównanie z odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany.

4. Rewizja
Rewizja to natomiast bezpośrednia konfrontacja stanu faktycznego środków finansowych i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z odpowiednią dokumentacją i zawiera też ocenę prawidłowości dysponowania tymi składnikami.

5. Wizytacja
Wizytacja polega na kontroli mającej na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie.

B. Kontrola a nadzór, koordynacja i kierownictwo
Wyjaśnienia w kontekście kontroli wymagają także pojęcia nadzoru, koordynacji i kierwonictwa. Są one nierzadko mylone z kontrolą, choć w rzeczywistości rónica pomiędzy nimi jest istotna. Szczególne znaczenie właściwe rozumienie tych pojęć ma w przypadku interpretacji przepisów ustrojowych, określających hierarchię organów administracji publicznej.

1. Nadzór
Nadzór to kontrolowanie wraz z możliwością wiążącego wpływania na jednostki nadzorowane, jednakże bez możliwości wyręczenia tych jednostek w ich działalności.

2. Koordynacja
Koordynacja polega z kolei na oddziaływaniu na instytucje koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków w celu zharmonizowania działalności tych jednostek.

3. Kierownictwo
Kierownictwo oznacza używanie wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, za wyjątkiem środków, których użycie jest prawnie zakazane.

C. Zadania kontroli
Zadaniami kontroli administracji jest przede wszystkim:
- wykrywanie i zapobieganie błędom w działaniu administracji,
- zapobieganie wynaturzeniom w funkcjonowaniu administracji.

D. Cechy kontroli administracji
Kontrola winna spełniać postulaty bezstronności, fachowości, efektywności i sprawności.

1. Bezstronność
Oznacza to, że ocena kontrolowanej działalności powinna być w pełni obiektywna (np. kontrola sądowa, kontrola NIK, kontrola RPO, kontrola społeczna). Bezstronność kontroli jest zagwarantowana, gdy organ kontrolujący nie jest powiązany z podmiotem kontrolowanym. Z brakiem obiektywizmu będziemy mieli np. do czynienia w przypadku, gdy organ kontrolujący będzie ponosił odpowiedzialność za działalność jednostki kontrolowanej.

2. Fachowość
Przez fachowość należy rozumieć zdolność oceny działalności jednostki kontrolowanej z określonego punktu widzenia, tzn. że kontrolujący winien być wybitnym znawcą badanej działalności administracji.
Fachowość kontroli oznacza także umiejętność wyboru takiej metody jej prowadzenia, aby przy możliwie najmniejszym nakładzie pracy uzyskać jak najlepsze wyniki.

3. Efektywność
Efektywność kontroli polega na tym, że ma ona zapewnić prawidłowość działania administracji i dlatego winna prowadzić do skutecznego skorygowania wadliwej działalności administracyjnej, co z kolei zależne jest od istnienia i funkcjonowania takich prawnych urządzeń, które prowadziłyby do skutecznego korygowania wadliwej działalności administracyjnej.
Niekiedy efektywność rozumie sie tak, jak produktywność - oznacza ona wówczas najlepszy stosunek pomiędzy nakładami a wynikami.

4. Sprawność
Sprawność kontroli oznacza jej szybkie przeprowadzenie i opracowanie jej wyników bez hamowania działalności jednostki kontrolowanej.

E. Aspekty kontroli
Kontrola może być wykonywana pod względem: legalności, rzetelności, celowości i gospodarności działalności jednostki kontrolowanej. Wyznaczenie organowi kontrolującemu określonych kryteriów działania, według których kontrola będzie przeprowadzona musi być przestrzegana, albowiem nie można domniemywać uprawnienia do wykonywania kontroli pod innym aspektem aniżeli wynika to z przepisów uprawniających do kontroli (zob. np. art. 5 UNIK).

1. Kontrola pod względem legalności
Legalność oznacza zgodność z prawem. Organ kontrolujący sprawdza w tym wypadku, czy zachowanie jednostki kontrolowanej odpowiada Konstytucji, ustawom i ratyfikowanym umowom międzynarodowym. Miarodajny jest przy tym stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji.

2. Kontrola pod względem rzetelności
Rzetelność oznacza natomiast uczciwość, sumienność, solidność.

3. Kontrola pod względem celowości
Celowość oznacza działanie zgodne z założeniami wykonywanej ustawy, przyjętymi przez ustawodawcę.

4. Kontrola pod względem gospodarności
Gospodarność to z kolei racjonalność w wykorzystywaniu środków przeznaczonych na działalność organu kontrolowanego.

5. Kontrola pod względem innych kryteriów
Niekiedy ustawy wymieniają jeszcze inne kryteria kontroli jak np. terminowość, szybkość działania administracji. Terminowość jest np. usankcjonowana w przepisach KPA, które nakładają na organy terminy załatwienia spraw zależne od stopnia ich skomplikowania (art. 35 KPA i nast.).

F. Rodzaje kontroli
W zależności od przyjętego kryterium wyrónia się w doktrynie i orzecznictwie rónego rodzaju kontrole.

1. Podział ze względu na zakres kontroli
Tutaj wyróżnia się kontrolę zupełną i ograniczoną.

a. kontrola zupełna
Obejmuje ona całość działania kontrolowanej jednostki, jak również ze wszystkich stron (kompetencje kontrolowanej jednostki, gospodarność, celowość, rzetelność i tp.).

b. kontrola ograniczona
Ta obejmuje z kolei jedynie fragment kontrolowanej działalności.

2. Podział ze względu na etap działania, w który może wkraczać organ kontrolny
Ze uwagi na etap działania, w który może wkraczać organ kontrolny, zwykło się wyróżniać kontrolę wstępną, kontrolę faktyczną i kontrolę następczą.

a. kontrola wstępna (prewencyjna)
Polega ona na badaniu zamierzeń podjęcia określonego działania przez organ kontrolowany.

b. kontrola faktyczna
Jej cechą charakterystyczną jest, że dokonuje się jej w czasie kontrolowanego działania, a więc towarzyszy procesowi działania. Taką kontrolę sprawują głównie organy spoza administracji, np. prokurator (por. art. 182 KPA i nast.).

c. kontrola następna
Oznacza ona badanie już zakończonych etapów działania. Jest to najbardziej klasyczna forma kontroli administracji. W ten sposób organ kontrolujący może zająć stanowisko wobec sposobu działania administracji, dysponując przy tym odpowiednimi informacjami. Wadą tego rodzaju kontroli jest to, że kolejne sytuacje nie będą już identyczne z tymi, które zostały skontrolowane.

3. Podział ze względu na kryterium sposobu zainicjowania kontroli
Tutaj możemy wyodrębnić kontrolę przeprowadzaną na wniosek uprawnionego organu oraz wszczynaną z urzędu przez uprawniony organ.

a. kontrola prowadzona na wniosek
Ten rodzaj kontroli ma na celu przede wszystkim ochronę interesu indywidualnego jednostki, jej praw podmiotowych. Stąd też jest to kontrola wybranych przypadków, a przez to bardzo fragmentaryczna. Ządanie wszczęcia postępowania kontrolnego jest zazwyczaj uprawnieniem przyznawanym podmiotom na mocy przepisów ustaw lub aktów wykonawczych.

b. kontrola prowadzona z urzędu
Kontrola prowadzona z urzędu na przede wszystkim na celu ochronę interesu społecznego, publicznego. Wszczyna ją organ uprawniony w wyniku otrzymania danych skłaniających do podjęcia działań o charakterze kontrolnym albo w wyniku nakazu skierowanego przez organ nadzorczy. Wszelako wszczęcie postępowania kontrolnego z urzędu przez odpowiedni organ musi mieć swoje oparcie w przepisach.

G. System kontroli w Polsce
Opisanie systemu kontroli jest właściwie jej przedstawieniem wg kryterium usytuowania organu kontrolującego względem organu kontrolowanego. Z uwagi na doniosłość tego tematu przedstawiamy go w odrębnym rozdziale.

1. Kontrola zewnętrzna
Jest to kontrola wykonywana przez organ strukturalnie nie włączony do systemu administracji publicznej, a więc wykonują ją osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne usytuowane na zewnątrz administracji, a więc nie związane stosunkiem zależności z jakimkolwiek organem administracji. W ten sposób zagwarantowana jest niezawisła i bezstronna kontrola całości działalności administracji.
W zależności od tego, czy mamy do czynienia z organem państwowym czy też z kontrolerem nie będącym organem administracji państwowej, kontrolę zewnętrzną możemy podzielić na kontrolę państwową i kontrolę niepaństwową.

a. kontrola państwowa
Jest to kontrola sprawowana przez organy państwowe i państwowe jednostki organizacyjne, usytuowane poza administracją rządową.

(1) kontrola sądowa

(a) sądy powszechne cywilne
Możemy wyróżnić tutaj kontrolę pośrednią i bezpośrednią.
- kontrola pośrednia,
ma ona jedynie incydentalny charakter, tzn. jest sprawowana przy okazji rozpatrywania sprawy cywilnej lub karnej,
- kontrola bezpośrednia,
Wykonywana jest w ściśle określonych wypadkach:
- art. 19 OrdWybSejmSenat,
- art. 33 PrASCyw,
- art. 40 ust. 2 UPEA,
- inne (zob. Boć str. 372 i nast.).

(b) sądy ubezpieczeń społecznych
Jest to typ kontroli bezpośredniej - odwołania od decyzji w sprawach o świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego.

(c) sąd antymonopolowy
Sąd ten kontroluje decyzje organów administracji wydane w psrwach z zakresu prawa energetycznego oraz z zakresu ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów.

(d) sądy administracyjne
Mamy tu na myśli wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny.

(e) Trybunał Konstytucyjny
Trybunał Konstytucyjny kontroluje zgodność ustaw umów międzynarodowych z Konstytucją oraz ustaw z umowami międzynarodowymi, o ile te ostatnie mają pierwszeństwo przed ustawami (a więc czy były ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie).
Jeżeli chodzi o uprawnienia kontrolne wobec organów administracji, to wspomnieć tu należy o prawie do badania zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 2 ust. 1 pkt 3 UTrybKonst). Mamy więc tutaj bezpośrednie upoważnienie do kontrolowania działań organów administracji państwowej. Ograniczone zostało ono do centralnych organów administracji, a więc tych, które znajdują się na najwyższym szczeblu w hierarchii organów administracji i jednocześnie których właściwość rozciąga się na terytorium całego kraju.

(2) kontrola parlamentarna
Kontrolę administracji państwowej sprawuje też parlament, ale tylko jego niższa izba - Sejm. Senatowi nie przyznano uprawnień kontrolnych.
Sejm sprawuje np. kontrolę nad działalnością Rady Ministrów, art. 95 ust. 2 Konstytucja. Sejm może wyrazić wotu zaufania nowo powołanej Radzie Ministrów (Art. 154 Konstytucja), bądź wotum nieufności całej Radzie Ministrów (Art. 158 Konstytucja) albo tylko pojedynczemu ministrowi (Art. 159 Konstytucja).
Oprócz Sejmu jako takiego kontrolę sprawują także komisje sejmowe (np. komisje śledcze w roz. Art. 111 Konstytucja) oraz poszczególni posłowie, którzy zdobywają informacje o działalności organów administracji w swoich okręgach wyborczych.
Poszczególne komisje sejmowe mają prawo rozpatrywania sprawozdań i informacji ministrów oraz kierowników naczelnych organów administracji państwowej, a także kierowników innych urzędów i instytucji państwowych, analizować działalność poszczególnych działów administracji i gospodarki państwowej, rozpatrywać sprawy związane z wprowadzeniem w życie i wykonywaniem ustaw i uchwał Sejmu (zob. art. 77 ust. 1 RegulSejm).

(3) kontrola wykonywana przez inne organy państwowe

(a) Prezydent RP
Uprawnienia kontrolne Prezydenta wiążą się z jego funkcjami określonymi w Konstytucji RP i w ustawach szczególnych oraz jego pozycją w systemie organów państwowych. Wymienić tu należy przede wszystkim:
- prawo zwołania Rady Gabinetowej (Art. 141 Konstytucja),
- prawo składania wniosku wstępnego o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członków Rady Ministrów, kierowników urzędów centralnych i innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 1 UTrybStanu).
Prezydent ma więc w pośredni sposób przyznane prawo do obserwowania działalności organów administracji, zwłaszcza Rady Ministrów i podejmowania przewidzianych prawem kroków w przypadku stwierdzenia jakiś uchybień.

(b) Trybunał Stanu
Trybunał Stanu kontroluje, czy osoby zajmujące najwyższe stanowiska państwowe w sposób zawiniony naruszyły Konstytucję lub inne ustawy (tzw. odpowiedzialność konstytucyjna). Postępowanie przed TS wszczyna się na wniosek uprawnionych organów. TS nie ma więc uprawnień do działania z urzędu. Samo postępowanie przed TS ma już charakter kontrolny, polegający na badaniu prawidłowości zachowania danej osoby.

(c) Najwyższa Izba Kontroli
Kontrolę tą opisują przepisy ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.

(d) Prokurator
Uprawnienia prokuratora wobec organów administracyjnych zostały bliżej określone w art. 182 KPA - art. 189 KPA. Z przepisów tych wynika uprawnienie do:
- żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem,
- dopuszczenia do udziału w postępowaniu, aby zapewnić zgodność z prawem zarówno postępowania jak i rozstrzygnięcia.
Nadto przepisy ustawy o NSA przyznają prokuratorowi prawa strony w postępowaniu administracyjnym oraz prawo wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ponadto uprawnienia kontrolne dotyczyć mogą również zgodności z prawem uchwał i rozporządzeń stanowiących akty prawa miejscowego, jeżeli zdaniem prokuratora są one niezgodne z prawem. W tym względzie prokurator może zwrócić sie do właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wojewody, organu nadzorczego oraz NSA.

(e) Rzecznik Praw Obywatelskich
RPO jest swoistym organem kontroli prawa, gdyż jego uprawnienia ograniczają się w zasadzie do ochrony praw obywatelskich.
Według art. 1 ust. 3 URPO Rzecznik jest uprawwniony do badania, czy "wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji obowiązanych do przestrzegania i realizacji praw i wolności obywateli, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej". Oznacza to uprawnienie do obserwacji działalności organów administracyjnych i - w razie potrzeby - ingerencji poprzez podjęcie postępowania, wskazanie środków działania bądź przekazanie sprawy właściwemu organowi. Informacje na temat działalności organów, organizacji i instytucji Rzecznik pozyskuje poprzez wnioski lub w wyniku własnej inicjatywy.
Nie wolno również zapominać o uprawnieniach wynikających z art. 14 URPO, na mocy których Rzecznikowi przysługuja także określone uprawnienia w postępowaniu administracyjnym. Są to takie same prawa, jakie przysługują na mocy art. 182 KPA i nast. prokuratorowi.

(f) Państwowa Inspekcja Pracy
PIP jest organem o zadaniach "czysto" kontrolnych, albowiem, jak stwierdza się w art. 1 UPIP - PIP jest powołana do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Kontrolą są objęte wszystkie zakłady pracy. Pracownicy PIP są uprawnieni do przeprowadzenia bez uprzedniej kontroli przestrzegania przez zakłady pracy przepisów prawa pracy o każdej porze dnia i nocy. Pewne uprawnienia przysługują PIP także na podstawie ustaw szczególnych.
Oznacza to więc przyznanie szerokich uprawnień kontrolnych (a także nadzorczych), ale ich przedmiot ograniczony został do przepisów z zakresu prawa pracy. Jakie są to dokładnie przepisy mówi art. art. 8 UPIP (np. przepisy i zasady bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisy dotyczące stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, ochrony pracy kobiet, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych, oraz inicjowanie przedsięwzięć w sprawach ochrony pracy w rolnictwie indywidualnym [art. 8 ust. 1 pkt 1 UPIP]).

(g) Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Do zadań GIODO należy przede wszystkim kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronia danych osobowych (art. 12 pkt 1 UOchrDanych). Jest to uprawnienie dające możliwość wglądu w działalność wszystkich podmiotów zajmujących się przetwarzaniem danych, a więc także organów ze sfery administracji publicznej. Bliższe informacje na temat przepbiegu postępowania kontrolnego zawierają przepisy art. 14 - 17 ODOU. Naruszenia przepisów ustawy mogą powodować nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem (art. 18 UOchrDanych). Szczegóły w tym względzie zawiera art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy.

b. kontrola niepaństwowa
Jest to kontrola sprawowana przez osoby fizyczne i organizacje społeczne (stąd też określenie jako kontrola społeczna), które pozostają na zewnątrz struktur administracji i nie wchodzą też w skład organów administracyjnych. Pod tym pojęciem należy więc rozumieć kontrolę wykonywaną przez instytucje społeczne, dla których wykonywanie działań kontrolnych wobec administracji jest jednym z celów ustawowych lub statutowych (związki zawodowe, społeczna inspekcja pracy, samorząd pracowniczy w przedsiębiorstwach państwowych, środki masowego przekazu). Innymi słowy chodzi tutaj o taki rodzaj kontroli, która przeprowadzana jest wewnątrz administracji państwowej przez osoby i organizacje społeczne, do których obowiązków taka kontrola nie należy. Z taką kontrolą mamy do czynienia także wtedy, gdy obywatel zauważy nieprawidłowość w działalności organów administracji i zgłosi się z odpowiednim wnioskiem do organu przełożonego w celu zlikwidowania tych nieprawidłowości.
Prawo kontroli organów administracyjnych wynika np. z uprawnienia do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby z jej zgodą (zob. art. 221 KPA i nast.).
W tym wypadku przepisy prawne ograniczają się do dania ogólnych podstaw oraz określenia trybu i formy zwracania się do organów państwowych z uwagami, zarzutami, opiniami i wnioskami, a także obowiązków tych organów wobec owych wystąpień.

2. Kontrola wewnętrzna (wewnątrzadministracyjna)
Jest to kontrola sprawowana przez podmioty należące do sytstemu jednostek organizacyjnych administracji państwowej, kontrola sprawowana w warunkach, gdy kontrolujący i kontrolowany wchodzą w skład tej samej jednostki organizacyjnej.
Wymaga tutaj przypomnienia pojęcie "resortu". Resort w znaczeniu szerszym to wyodrębniony pod względem organizacyjnym dział administracji państwowej, grupujący sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany przez jeden organ centralny. Resort w znaczeniu ścisłym oznacza wyodrębniony organizacyjnie dział administracji grupujacy sprawy jednorodne lub pokrewne, kierowany ze szczebla centralnego przez organ naczelny, tj. ministra lub przewodniczącego komitetu będącego naczelnym organem administracji państwowej.

a. kontrola międzyresortowa
Jest także określana jako kontrola specjalna. W tym wypadku kontrolę wykonują specjalistyczne jednostki instytucjonalnej kontroli zawodowej lub niektóre instytucje powołane do wykonywania w zasadzie innych rzeczowo określonych zadań.

(1) kontrola międzyresortowa o pełnym zakresie
W tym wypadku organy kontrolujące wbudowane są w system określonego resortu, ale zakres kontroli jest powszechny. Tutaj należy np. kontrola skarbowa, podporządkowana ministrowi właściwemu w sprawach finansów publicznych, a mogący kontrolować jednostki wchodzące w skład różnych resortów. Podobne uprawnienia przysługują Inspekcji Sanitarnej oraz Inspekcji Handlowej.

(2) kontrola międzyresortowa o ograniczonym zakresie
Ograniczenie zakresu kontroli przejawia się w jej rzeczowym zawężeniu, tzn. wprawdzie możliwa jest kontrola jednostek z różnych resortów, jednakże może ona dotyczyć tylko wybranych zagadnień. Tutaj możemy zaliczyć Inspekcję Handlową, Inspekcję Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcję Ochrony Roślin (właściwą w sprawach nadzoru nad ochroną roślin uprawnych), Inspekcję Nasienną.

b. kontrola wewnątrzresortowa
Jest to kontrola wykonywana w ramach jednego resortu, a więc tego samego pionu administracyjnego. Ma miejsce wówczas, gdy organ kontrolujący oraz kontrolowany podporządkowane są temu samemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji rządowej.

(1) kontrola funkcjonalna
Ten rodzaj kontroli jest wykonywany przez upoważnionych pracowników, kierowników wewnętrznych jednostek organizacyjnych, gdy kontrola jest tylko związana z wykonywanymi w ramach resortu zadaniami.

(2) kontrola instytucjonalna (niesamoistna)
Ten rodzaj kontroli pełnią wyodrębnione i wyspecjalizowane w kontroli jednostki organizacyjne danego resortu, czyli gdy mamy do czynienia z tym rodzajem kontroli, gdy jej sprawowanie jest wyłączną lub główną funkcją jednostki lub pracownika.

---

CategoryPrawoAdministracyjne CategoryLeksykonK