Wersja [12461]
To jest stara wersja CieplownictwoPrawoVsStrategia utworzona przez WojciechLisiewicz, 2010-09-06 15:53:03.
Trendy w prawie a strategia w ciepłownictwie
wpływ prawa i jego zmian na przedsiębiorstwa ciepłownicze
stan prawny i faktyczny: sierpień 2010 r.
Prof. Dr. iur. Wojciech Lisiewicz
FH Schmalkalden
Art. 45 PrEnerg
art. 45 PrEnerg
1. Przedsiębiorstwa energetyczne ustalają taryfy dla paliw gazowych lub energii, stosownie do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 32 ust. 1; taryfy należy kalkulować w sposób zapewniający:
1) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami gazowymi i energią oraz magazynowania, skraplania lub regazyfikacji paliw gazowych, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność;
1a) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie magazynowania paliw gazowych, w tym budowy, rozbudowy i modernizacji magazynów paliw gazowych, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność w wysokości nie mniejszej niż stopa zwrotu na poziomie 6%;
2) pokrycie kosztów uzasadnionych ponoszonych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych w związku z realizacją ich zadań;
3) ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat.
1a. W kosztach działalności przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględnia się koszty, które wynikają z nakładów ponoszonych na przedsięwzięcia inwestycyjne podjęte przez przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej w latach 1993-1998, służące poprawie ochrony środowiska i efektywności wytwarzania energii elektrycznej, w części, jaką zatwierdzi Prezes URE, z uwzględnieniem przychodów uzyskanych ze sprzedaży energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym, o którym mowa w art. 49 ust. 1.
1b. Przepisów ust. 1a nie stosuje się od dnia powstania obowiązku uiszczania opłaty przejściowej, o której mowa w ustawie wymienionej w art. 9a ust. 8e.
1c. W kosztach działalności przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględnia się koszty pobierania opłaty przejściowej, o której mowa w ustawie wymienionej w art. 9a ust. 8e.
2. Taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła mogą uwzględniać koszty współfinansowania przez przedsiębiorstwa energetyczne przedsięwzięć i usług zmierzających do zmniejszenia zużycia paliw i energii u odbiorców, stanowiących ekonomiczne uzasadnienie uniknięcia budowy nowych źródeł energii i sieci.
3. Taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła mogą uwzględniać koszty współfinansowania przez przedsiębiorstwa energetyczne przedsięwzięć związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii.
4. Przedsiębiorstwa energetyczne różnicują ceny i stawki opłat określone w taryfach dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła dla różnych grup odbiorców wyłącznie ze względu na koszty uzasadnione spowodowane realizacją świadczenia, o ile przepisy nie stanowią inaczej.
5. Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii kalkulują stawki opłat za usługi przesyłania lub dystrybucji w taki sposób, aby udział opłat stałych w łącznych opłatach za świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji dla danej grupy odbiorców nie był większy niż ustalony przez Prezesa URE.
6. Taryfy dla energii elektrycznej powinny uwzględniać, w odniesieniu do odbiorców, skutki wprowadzenia opłaty przejściowej, o której mowa w ustawie wymienionej w art. 9a ust. 8e.
1. Przedsiębiorstwa energetyczne ustalają taryfy dla paliw gazowych lub energii, stosownie do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 32 ust. 1; taryfy należy kalkulować w sposób zapewniający:
1) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami gazowymi i energią oraz magazynowania, skraplania lub regazyfikacji paliw gazowych, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność;
1a) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie magazynowania paliw gazowych, w tym budowy, rozbudowy i modernizacji magazynów paliw gazowych, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność w wysokości nie mniejszej niż stopa zwrotu na poziomie 6%;
2) pokrycie kosztów uzasadnionych ponoszonych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych w związku z realizacją ich zadań;
3) ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat.
1a. W kosztach działalności przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględnia się koszty, które wynikają z nakładów ponoszonych na przedsięwzięcia inwestycyjne podjęte przez przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej w latach 1993-1998, służące poprawie ochrony środowiska i efektywności wytwarzania energii elektrycznej, w części, jaką zatwierdzi Prezes URE, z uwzględnieniem przychodów uzyskanych ze sprzedaży energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym, o którym mowa w art. 49 ust. 1.
1b. Przepisów ust. 1a nie stosuje się od dnia powstania obowiązku uiszczania opłaty przejściowej, o której mowa w ustawie wymienionej w art. 9a ust. 8e.
1c. W kosztach działalności przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględnia się koszty pobierania opłaty przejściowej, o której mowa w ustawie wymienionej w art. 9a ust. 8e.
2. Taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła mogą uwzględniać koszty współfinansowania przez przedsiębiorstwa energetyczne przedsięwzięć i usług zmierzających do zmniejszenia zużycia paliw i energii u odbiorców, stanowiących ekonomiczne uzasadnienie uniknięcia budowy nowych źródeł energii i sieci.
3. Taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła mogą uwzględniać koszty współfinansowania przez przedsiębiorstwa energetyczne przedsięwzięć związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii.
4. Przedsiębiorstwa energetyczne różnicują ceny i stawki opłat określone w taryfach dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła dla różnych grup odbiorców wyłącznie ze względu na koszty uzasadnione spowodowane realizacją świadczenia, o ile przepisy nie stanowią inaczej.
5. Przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii kalkulują stawki opłat za usługi przesyłania lub dystrybucji w taki sposób, aby udział opłat stałych w łącznych opłatach za świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji dla danej grupy odbiorców nie był większy niż ustalony przez Prezesa URE.
6. Taryfy dla energii elektrycznej powinny uwzględniać, w odniesieniu do odbiorców, skutki wprowadzenia opłaty przejściowej, o której mowa w ustawie wymienionej w art. 9a ust. 8e.
A. Przedmiot opracowania
Działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych jest w Polsce - znacznie bardziej, niż w krajach Europy Zachodniej [1] - uzależniona od regulacji prawnej. Wynika to z faktu, iż wszelka działalność związana z ciepłem sieciowym podlega ustawie prawo energetyczne w takim samym stopniu, jak każdy inny sektor energetyki (w szczególności energia elektryczna i gaz). Stąd też obowiązujący zarówno obecnie jak i w przyszłości stan prawny ma decydujący wpływ nie tylko na procedury prawne w przedsiębiorstwie ciepłowniczym, ale również bezpośrednio na jego sytuację biznesową, rentowność. Jednak nie tylko samo prawo energetyczne i wynikające z niego akty wykonawcze stanowią o warunkach działalności ciepłowniczej w Polsce. Szereg aktów prawnych nie związanych bezpośrednio z działalnością ciepłowniczą może zadecydować o powodzeniu lub niepowodzeniu przedsiębiorstw ciepłowniczych już w niedalekiej przyszłości - w szczególności działania UE na pograniczu ochrony środowiska i energetyki mają coraz większy wpływ na wszystkie sektory energetyki, również na ciepłownictwo.
Poniżej zebrane zostały informacje o aktualnych trendach legislacyjnych mających szeroko pojęte znaczenie dla przedsiębiorstw ciepłowniczych. Zbiór ten nie stanowi wyczerpującego zestawienia wszelkich istniejących i planowanych regulacji prawnych mogących mieć jakikolwiek wpływ na ciepłownictwo sieciowe. Jego celem jest przedstawienie najistotniejszych tematów, które zdaniem autora opracowania powinny być w najbliższym czasie uwzględnione w strategii przedsiębiorstw ciepłowniczych. Innymi słowy, poniższe opracowanie dąży do odpowiedzi na pytanie, jakie czynniki legislacyjne (konkretne regulacje prawne) mogą mieć wpływ na działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych i w jaki sposób. Ponadto autor stara się również przedstawić wnioski de lege ferenda, czyli odpowiedzieć na pytanie, jakie czynniki istotne dla działalności przedsiębiorstw ciepłowniczych powinny zostać uwzględnione w regulacji energetyki.
Opracowanie obejmuje w swej pierwszej części opis impulsów wynikających z prawa europejskiego. Następnie przedstawiono trendy polityki i legislacji krajowej. Na zakończenie celem jest znalezienie strategii - zarówno przy implementacji prawa europejskiego do regulacji krajowej jak i wobec mechanizmów obecnie i w przyszłości obowiązujących - dla przedsiębiorstw ciepłowniczych, dzięki której będą one mogły osiągnąć możliwie korzystne wyniki ekonomiczne również w warunkach obowiązującego w przyszłości prawa. Dlatego też w ostatniej części przedstawione zostały propozycje działań legislacyjnych, o które branża powinna zabiegać, oraz zalecenia co do strategii przedsiębiorstw, dzięki którym możliwe będzie wykorzystanie oczekiwanych rozwiązań prawnych w celu poprawienia sytuacji ekonomicznej lub też zabezpieczenia przed ryzykami związanymi z nadchodzącymi zmianami.
B. Energetyka w UE
1. Źródło niemal wszystkich trendów - UE
Praktycznie wszystkie zmiany regulacji energetyki w ostatnich latach wynikają z wytycznych na szczeblu europejskim. Mimo, że prawo europejskie koncentruje się przede wszystkim na elektroenergetyce i rynku gazu ziemnego, to wiele regulacji związanych z tymi sektorami energetyki dotyczy również ciepłownictwa - przynajmniej pośrednio. Ponadto wiele regulacji związanych z ochroną środowiska czy redukcją emisji dotyczy ciepłownictwa w sposób bezpośredni. Dlatego też próba określenia sytuacji prawnej ciepłownictwa w przyszłości bezwzględnie wymaga analizy uchwalonego już lub też planowanego prawa europejskiego.
Praktycznie wszystkie zmiany regulacji energetyki w ostatnich latach wynikają z wytycznych na szczeblu europejskim. Mimo, że prawo europejskie koncentruje się przede wszystkim na elektroenergetyce i rynku gazu ziemnego, to wiele regulacji związanych z tymi sektorami energetyki dotyczy również ciepłownictwa - przynajmniej pośrednio. Ponadto wiele regulacji związanych z ochroną środowiska czy redukcją emisji dotyczy ciepłownictwa w sposób bezpośredni. Dlatego też próba określenia sytuacji prawnej ciepłownictwa w przyszłości bezwzględnie wymaga analizy uchwalonego już lub też planowanego prawa europejskiego.
Szczególne znaczenie dla ciepłownictwa może mieć fakt, iż Komisja Europejska w swych poczynaniach w zakresie polityki energetycznej koncentruje się między innymi na efektywności energetycznej, która to jest jednym z głównych celów UE [2]. Działania na tym polu dotyczą między innymi (wybór tematów istotnych dla ciepłownictwa):
- podwyższania efektywności w oparciu o narodowe plany dotyczące efektywności energetycznej;
- wytyczne co do efektywności energetycznej budynków;
- kogeneracja, czyli wytwarzanie ciepła w skojarzeniu z energią elektryczną;
- odnawialne źródła energii.
C. Wytyczne na szczeblu krajowym
1. Polityka energetyczna
Podstawowym dokumentem wytyczającym kierunek prac w polskiej polityce i - co za tym idzie - stanowiącym uzupełniające źródło pomocne w identyfikacji trendów politycznych i prawnych w zakresie energetyki ogólnie i ciepłownictwa w szczególności jest rządowy dokument "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" z dnia 10 listopada 2009 roku [3].
Podstawowym dokumentem wytyczającym kierunek prac w polskiej polityce i - co za tym idzie - stanowiącym uzupełniające źródło pomocne w identyfikacji trendów politycznych i prawnych w zakresie energetyki ogólnie i ciepłownictwa w szczególności jest rządowy dokument "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" z dnia 10 listopada 2009 roku [3].
Więcej na ten temat w artykule o zmianach w regulacji ciepłownictwa przygotowywanych w 2010 roku.
2. Aktualne projekty legislacyjne
Doświadczenie autora w zakresie legislacji w Polsce nasuwa wniosek, iż z prowadzonych w stosunkowo mało transparentnym trybie prac - mimo odmiennych założeń teoretycznych polskiego ustawodawcy - trudno jest wyciągać wnioski co do ostatecznego kształtu przepisów, dopóki nie zostaną podjęte uchwały w parlamencie [4]. Jednocześnie w polskiej rzeczywistości prawnej od roku 2004 obserwować można dość często powtarzający się wzorzec w ewolucji prawa, który charakteryzuje się ignorowaniem regulacji i trendów europejskim w początkowej fazie, nagłym odkrywaniem potrzeby implementacji pewnych dyrektyw lub też stosowania bezpośrednio obowiązujących rozporządzeń i kończący się implementacją mechanizmów przewidzianych prawem europejskim w trybie pilnym. Natomiast wynikający z art. 288 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu UE obowiązek implementacji dyrektyw wyjaśnia to zjawisko w prosty sposób - jeśli polski ustawodawca nie wdroży do polskiego prawa treści dyrektyw, musi się on spodziewać sankcji ze strony UE. Dlatego źródłem informacji na temat przyszłego kształtu polskiego prawa, na którym można polegać, jest w zasadzie przede wszystkim uchwalone i jeszcze nie implementowane prawo europejskie. Ponadto warto jest w tym zakresie uwzględnić również - przynajmniej co do ogólnych zarysów zmian, do których będzie dążył ustawodawca - założenia polityki energetycznej.
Stąd też niniejsze opracowanie wychodzi z założenia, iż wszystkie istotniejsze projekty legislacyjne dotyczące ciepłownictwa w szerokim tego słowa znaczeniu wynikają aktualnie i będą wynikać w najbliższej przyszłości:
Doświadczenie autora w zakresie legislacji w Polsce nasuwa wniosek, iż z prowadzonych w stosunkowo mało transparentnym trybie prac - mimo odmiennych założeń teoretycznych polskiego ustawodawcy - trudno jest wyciągać wnioski co do ostatecznego kształtu przepisów, dopóki nie zostaną podjęte uchwały w parlamencie [4]. Jednocześnie w polskiej rzeczywistości prawnej od roku 2004 obserwować można dość często powtarzający się wzorzec w ewolucji prawa, który charakteryzuje się ignorowaniem regulacji i trendów europejskim w początkowej fazie, nagłym odkrywaniem potrzeby implementacji pewnych dyrektyw lub też stosowania bezpośrednio obowiązujących rozporządzeń i kończący się implementacją mechanizmów przewidzianych prawem europejskim w trybie pilnym. Natomiast wynikający z art. 288 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu UE obowiązek implementacji dyrektyw wyjaśnia to zjawisko w prosty sposób - jeśli polski ustawodawca nie wdroży do polskiego prawa treści dyrektyw, musi się on spodziewać sankcji ze strony UE. Dlatego źródłem informacji na temat przyszłego kształtu polskiego prawa, na którym można polegać, jest w zasadzie przede wszystkim uchwalone i jeszcze nie implementowane prawo europejskie. Ponadto warto jest w tym zakresie uwzględnić również - przynajmniej co do ogólnych zarysów zmian, do których będzie dążył ustawodawca - założenia polityki energetycznej.
Stąd też niniejsze opracowanie wychodzi z założenia, iż wszystkie istotniejsze projekty legislacyjne dotyczące ciepłownictwa w szerokim tego słowa znaczeniu wynikają aktualnie i będą wynikać w najbliższej przyszłości:
- z wytycznych prawa europejskiego przedstawionych w części poświęconej prawu europejskiemu lub
- z założeń polityki energetycznej państwa do 2030 roku wspomnianej powyżej.
D. Proponowane działania
Jak już wspomniano na wstępie, wnioski i propozycje działań wobec ewolucji prawa w ciepłownictwie przedstawione mają być dwutorowo. Z jednej strony celem jest zaprezentowanie wniosków de lege ferenda, czyli postulatów wobec ustawodawcy w zakresie, w którym może on mieć jeszcze wpływ na ostateczny kształt regulacji. Obok wskazówek co do pożądanego kształtu przepisów (głównie implementujących prawo europejskie) wskazania obejmują również możliwe strategie w samych przedsiębiorstwach wobec - obowiązującej lub oczekiwanej w niedalekiej przyszłości - regulacji.
Szczegółowe wskazania zamieszczone zostały w odrębnym artykule.
[1] W zakresie szerszego porównania sytuacji prawnej ciepłownictwa w Polsce i w Niemczech por. Lisiewicz, PUG 7/2007.
[2] Na łamach portalu KE - Energia podaje się dosłownie, iż głównymi celami UE są obniżenie zużycia oraz redukcja marnotrawstwa energii (informacje w jęz. angielskim).
[3] Więcej informacji na temat polityki energetycznej rządu zamieszczonych jest na stronach internetowych Ministerstwa Gospodarki.
[4] Dość dobrym przykładem tego stanu rzeczy jest ustawa o efektywności energetycznej, co do której już od lat przedstawiane są liczne projekty. W chwili obecnej nie zanosi się jednak na to, aby którykolwiek z projektów stał się obowiązującym prawem w najbliższej przyszłości. Termin wykonania dyrektywy (czyli wydania przepisów krajowych dokonujących transpozycji dyrektywy) minął natomiast już 17 maja 2008 roku, jak dotychczas bez rezultatu.
Na tej stronie nie ma komentarzy
