Alle Kategorien:
 Baza informacji o EUWT
 Komentarze nt. EUWT
 Bibliografia EUWT
 Orzecznictwo dotyczące EUWT
 Prawo o EUWT
  E U W T Zagadnienia Ogolne
  E U W T Zagadnienia Prakt...
  Gospodarka Komunalna
  Gospodarka Przestrzenna
  Miedzynarodowe Prawo Admi...
  Zwiazek Celowy

Wersja [12407]

To jest stara wersja CieplownictwoPrawoVsStrategia utworzona przez WojciechLisiewicz, 2010-08-21 00:26:57.

 

Inhaltsverzeichnis des Artikels

Trendy w prawie a strategia w ciepłownictwie

wpływ prawa i jego zmian na przedsiębiorstwa ciepłownicze

stan prawny i faktyczny: sierpień 2010 r.
Prof. Dr. iur. Wojciech Lisiewicz
FH Schmalkalden

A. Przedmiot opracowania
Działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych jest w Polsce - znacznie bardziej, niż w krajach Europy Zachodniej [1] - uzależniona od regulacji prawnej. Wynika to z faktu, iż wszelka działalność związana z ciepłem sieciowym podlega ustawie prawo energetyczne w takim samym stopniu, jak każdy inny sektor energetyki (w szczególności energia elektryczna i gaz). Stąd też obowiązujący zarówno obecnie jak i w przyszłości stan prawny ma decydujący wpływ nie tylko na procedury prawne w przedsiębiorstwie ciepłowniczym, ale również bezpośrednio na jego sytuację biznesową, rentowność. Jednak nie tylko samo prawo energetyczne i wynikające z niego akty wykonawcze stanowią o warunkach działalności ciepłowniczej w Polsce. Szereg aktów prawnych nie związanych bezpośrednio z działalnością ciepłowniczą może zadecydować o powodzeniu lub niepowodzeniu przedsiębiorstw ciepłowniczych w już niedalekiej przyszłości - w szczególności działania UE na pograniczu ochrony środowiska i energetyki mają coraz większy wpływ na wszystkie sektory energetyki, również na ciepło sieciowe.

Mając powyższe na uwadze, poniżej zebrane zostały informacje o aktualnych trendach legislacyjnych mających szeroko pojęte znaczenie dla przedsiębiorstw ciepłowniczych. Zbiór ten nie stanowi wyczerpującego zestawienia wszelkich istniejących i planowanych regulacji prawnych mogących mieć jakikolwiek wpływ na ciepłownictwo sieciowe. Jego celem jest raczej przedstawienie tematów, które zdaniem autora opracowania powinny być w najbliższym czasie uwzględnione w strategii przedsiębiorstw ciepłowniczych. Innymi słowy poniższe opracowanie dąży do odpowiedzi na pytanie, jakie czynniki legislacyjne (konkretne rozwiązania prawne) mogą mieć wpływ na działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych i w jaki sposób. Ponadto autor stara się również przedstawić wnioski de lege ferenda, czyli odpowiedzieć na pytanie, jakie czynniki istotne dla działalności przedsiębiorstw ciepłowniczych powinny zostać uwzględnione w prawie energetycznym.

Opracowanie obejmuje w swej pierwszej części opis impulsów wynikających z prawa europejskiego. Następnie przedstawiono trendy polityki i legislacji krajowej. Na zakończenie celem jest znalezienie strategii - zarówno przy implementacji prawa europejskiego do regulacji krajowej jak i wobec mechanizmów obecnie i w przyszłości obowiązujących - dla przedsiębiorstw ciepłowniczych, dzięki której będą one mogły osiągnąć możliwie korzystne wyniki ekonomiczne również w warunkach obowiązującego w przyszłości prawa. Dlatego też w ostatniej części przedstawione zostały propozycje działań legislacyjnych, o które branża powinna zabiegać, oraz kierunków rozwoju samych przedsiębiorstw wykorzystujące nowe rozwiązania prawne lub też stanowiące skuteczną strategię obronną wobec ryzyk związanych z nadchodzącymi zmianami.


B. Energetyka w UE
1. Źródło niemal wszystkich trendów - UE
Praktycznie wszystkie zmiany regulacji energetyki wynikają w ostatnich latach z wytycznych na szczeblu europejskim. Mimo, że prawo europejskie koncentruje się przede wszystkim na elektroenergetyce i zaopatrzeniu w gaz ziemny, to wiele regulacji związanych z tymi sektorami energetyki dotyczy również ciepłownictwa - przynajmniej pośrednio. Ponadto wiele regulacji związanych z ochroną środowiska czy redukcją emisji dotyczy ciepłownictwa w sposób bezpośredni. Dlatego też próba określenia sytuacji prawnej ciepłownictwa w przyszłości bezwzględnie wymaga analizy uchwalonego już lub też planowanego prawa europejskiego.
Szczególne znaczenie dla ciepłownictwa może mieć fakt, iż Komisja Europejska w swych poczynaniach w zakresie polityki energetycznej koncentruje się między innymi na efektywności energetycznej, która to jest jednym z głównych celów UE [2]. Działania na tym polu dotyczą między innymi (wybór tematów istotnych dla ciepłownictwa):
  • podwyższania efektywności w oparciu o narodowe plany dotyczące efektywności energetycznej;
  • wytyczne co do efektywności energetycznej budynków;
  • kogeneracja, czyli wytwarzanie ciepła w skojarzeniu z energią elektryczną;
  • odnawialne źródła energii
2. Poszczególne akty prawne i zakresy działań


C. Wytyczne na szczeblu krajowym
1. Polityka energetyczna
Podstawowym dokumentem wytyczającym kierunek prac w polskiej polityce i - co za tym idzie - stanowiącym uzupełniające źródło pomocne w identyfikacji trendów politycznych i prawnych w zakresie energetyki ogólnie i ciepłownictwa w szczególności jest rządowy dokument "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" z dnia 10 listopada 2009 roku (więcej informacji na temat polityki energetycznej rządu zamieszczonych jest na stronach Ministerstwa Gospodarki.
Więcej na ten temat w artykule o zmianach w regulacji ciepłownictwa przygotowywanych w 2010 roku.
2. Aktualne projekty legislacyjne
Wszystkie istotniejsze projekty legislacyjne wynikają aktualnie
  • albo z wytycznych prawa europejskiego przedstawionych w części poświęconej prawu europejskiemu
  • albo z założeń polityki energetycznej państwa do 2030 roku przedstawionej powyżej.
Ponieważ prace legislacyjne są w naszym kraju stosunkowo mało transparentne i trudno jest przewidzieć ostateczny kształt regulacji podczas trwania tychże prac [3], jedynym źródłem informacji w opisywanym tu zakresie, na którym można polegać, jest obowiązujące już prawo europejskie. Dlatego też niniejsze opracowanie koncentruje się raczej na wytycznych prawa europejskiego i po części na ogólnych wskazaniach zawartych w założeniach polityki energetycznej i nie odnosi do mniej lub bardziej znanych projektów ustaw w tym zakresie.

D. Proponowane działania
Jak już wspomniano na wstępie, wnioski i propozycje działań wobec ewolucji prawa w ciepłownictwie przedstawione mają być dwutorowo. Z jednej strony celem jest zaprezentowanie wniosków de lege ferenda, czyli postulatów wobec ustawodawcy w zakresie, w którym może on mieć jeszcze wpływ na ostateczny kształt regulacji. Obok wskazówek co do pożądanego kształtu przepisów (głównie implementujących prawo europejskie) wskazania obejmują również możliwe strategie w samych przedsiębiorstwach wobec - obowiązującej lub oczekiwanej w niedalekiej przyszłości - regulacji.
1. Wskazany kształt regulacji
Z przedstawionych powyżej działań na szczeblu europejskim oraz założeń politycznych polskiego rządu konieczne są w pierwszej linii działania legislacyjne w zakresie efektywności energetycznej (budynków i nie tylko) oraz systemu wspierania i preferencji dla odnawialnych źródeł energii (OZE). Impulsy ze strony polityki krajowej spowodują zmiany w zakresie samego prawa energetycznego, które prawdopodobnie będą skutkowały - poza trendami wynikającymi już z prawa europejskiego - naciskiem na podwyższenie bezpieczeństwa energetycznego oraz na rozwój rynków konkurencyjnych.
W dalszej perspektywie należy spodziewać się dalszego rozwoju prawa w zakresie wsparcia dla wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w skojarzeniu (kogeneracja). Zmiany w handlu uprawnieniami do emisji CO2 pozostają co do zasady poza sferą wpływów polskiego ustawodawcy, ponieważ oczekiwany system aukcyjnego przydziału uprawnień zostanie uregulowany rozporządzeniem UE.
W interesie branży i przedsiębiorstw ciepłowniczych jest, aby nieuniknione zmiany w prawie polskim uwzględniły następujące założenia:
  • wdrożenie mechanizmów rynkowych musi odbyć się w sposób, który nie spowoduje radykalnych zaburzeń zaopatrzenia w ciepło sieciowe [4]; urynkowienie ciepła powinno nastąpić w trybie, który umożliwi przygotowanie się przedsiębiorstw na czysto cywilnoprawne procedury współpracy z klientem; przedsiębiorstwa i ich kontrahenci powinny mieć do dyspozycji przede wszystkim albo uregulowane prawnie mechanizmy kształtowania treści umów masowych (por. np. model niemiecki) lub też pełną jasność co możliwości stosowania sprawdzonych mechanizmów prawa cywilnego (model preferowany przez autora);
  • modele benchmarkingowe i temu podobne są tylko połowicznie modelami rynkowymi i stanowią raczej nowoczesną formę regulacji bodźcowej bezwzględnie wymuszającej na przedsiębiorstwach redukcję kosztów niezależnie od (obserwowanej w branży) dekapitalizacji majątku; zastosowanie takich modeli byłoby nieodpowiedzialne, jeśli nie zostanie uwzględniona a) specyfika lokalnych rynków ciepła oraz b) konieczność inwestowania w przedsiębiorstwach; jeśli inwestycje w przedsiębiorstwie ciepłowniczym (konieczne np. ze względu na wymogi poprawy efektywności lub gwarancji bezpieczeństwa dostaw) będą skutkować wyłącznie utrudnieniem uzyskania parametrów jakiegokolwiek benchmarku, to inwestycje nie będą opłacalne i dekapitalizacja majątku będzie nadal postępować;
  • wsparcie dla kogeneracji powinno przybrać kształt zgodny z założeniami UE i przynosić przedsiębiorstwom wymierne korzyści nie konsumowane wzajemnie przez reguły tworzenia taryf dla energii elektrycznej i ciepła; ponadto ciepło sieciowe nie może być w tym zakresie dyskryminowane wobec innych źródeł ogrzewania pomieszczeń w dużej mierze mniej efektywnych przez koszty handlu CO2 (!);
  • wskazany w "Polityce energetycznej" mechanizm podwyższania bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię przez precyzyjną regulację zwrotu z kapitału w zakresie inwestycji sieciowych powinien stanowić centralny postulat przedsiębiorstw ciepłowniczych wobec przyszłej regulacji ciepłownictwa; zapewnienie zwrotu z kapitału na godziwym poziomie uatrakcyjni sektor ciepłowniczy dla inwestorów i pozwoli na osiągnięcie celu - bezpieczeństwa zaopatrzenia w ciepło;
  • w wypadku zachowania jakichkolwiek administracyjnych mechanizmów regulacyjnych konieczne jest skorygowanie istniejących dotychczas deficytów procedur w postępowaniu przed regulatorem; podstawowym celem zmian powinny być w tym zakresie skrócenie postępowania administracyjnego, wyeliminowanie uznaniowości decyzji, oparcie działań regulatora o jednoznaczne reguły oraz zapewnienie ochrony prawnej podmiotom, których dotyczą decyzje regulatora;
  • regulacja w zakresie efektywności energetycznej musi umożliwić również przedsiębiorstwom ciepłowniczych udział w rynku usług energetycznych oraz partycypowanie w udogodnieniach wynikających z oszczędzania energii; należy doprowadzić do stanu, w którym promowane będą projekty podwyższania efektywności niezależnie od sposobu ogrzewania danych obiektów; przedsiębiorstwa ciepłownicze powinny mieć możliwość realizacji projektów podwyższania efektywności energetycznej na każdym obiekcie a promowane projekty nie powinny być reglamentowane - jedynym kryterium stopnia wspierania projektów powinien być obiektywnie określony efekt oszczędności energii;
  • wsparcie dla OZE musi być realizowane według kryteriów transparentnych i nie dyskryminujących ciepła sieciowego wobec innych nośników energii cieplnej; oczywistym jest, że kontyngenty zielonej energii będą w najbliższych latach czynnikiem podwyższającym średnią cenę energii; w wypadku obciążenia przedsiębiorstwa ciepłowniczego kosztami ciepła wytwarzanego ze źródeł odnawialnych nie można dopuścić do sytuacji, w której obciążone takim kosztem ciepło sieciowe będzie musiało bez rekompensaty tego obciążenia konkurować z innymi źródłami ciepła - np. z gazem - nie obciążonymi takim kosztem; przy kształtowaniu systemu wsparcia OZE konieczne jest stworzenie rozwiązań takich, aby wszystkie źródła ciepła były obciążone kosztami OZE proporcjonalnie do ich udziału w rynku;
  • wpłynięcie na kształt systemu handlu CO2 na szczeblu krajowym nie ma większego sensu, ponieważ akty prawne powstają w tym zakresie na szczeblu europejskim. W chwili obecnej jest przygotowywane przede wszystkim rozporządzenie regulujące zasady przydzielania uprawnień do emisji (głównie w drodze aukcji), które to będzie musiało być jedynie stosowane przez polską administrację państwową.

2. Zalecenia dla przedsiębiorstw ciepłowniczych
Niektóre z przedstawionych powyżej tendencji w prawie mogą być dla branży korzystne - przykładowo wsparcie dla kogeneracji czy też precyzyjne określenie reguł ustalania zwrotu z kapitału lub poprawa ochrony prawnej przed decyzjami administracyjnymi regulatora. Jednak większość zmian oczekujących przedsiębiorstwa ciepłownicze wiąże się z szeregiem ryzyk. Najważniejsze z nich to:
  • dodatkowe koszty, które obciążą działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych;
  • ograniczenie zbytu ciepła na obecnym poziomie,
  • niekorzystny wpływ na marżę ze sprzedaży ciepła sieciowego,
  • zmiana otoczenia rynkowego działalności ciepłowniczej.
Wobec tych zagrożeń - wynikających z wymienionych poniżej szczegółowo okoliczności - przedsiębiorstwa ciepłownicze powinny wypracować strategię pozwalającą na zredukowanie ryzyk i - co więcej - wykorzystanie szans wynikających ze zmienionego otoczenia działalności. Poniżej przedstawione zostały możliwe działania w tym zakresie.
a. Urynkowienie ciepła
Całkowita zmiana modelu regulacji działalności ciepłowniczej, a w szczególności cen ciepła, na model rynkowy jest raczej mało prawdopodobna. Jednak stopniowe wprowadzenie mechanizmów rynkowych to scenariusz prawdopodobny, tym bardziej, że został on wyraźnie wspomniany w politycznych założeniach rządu [5].
b. Ceny referencyjne, benchmarking

c. Efektywność energetyczna

d. Odnawialne źródła energii

Wobec działań wspierania OZE należy zdaniem autora podjąć następujące kroki:
  1. zidentyfikować w oparciu o dyrektywę 2009/28/WE oraz o przygotowywane krajowe akty prawne potencjalny bezpośredni wpływ na przedsiębiorstwa ciepłownicze;
  2. przygotować warianty działań dostosowujących portfel usług przedsiębiorstwa oraz jego procesy technologiczne do wymogów prawnych i biznesowych nowego stanu prawnego;
  3. wraz z wejściem w życie regulacji dotykających ciepło sieciowe wprowadzić zmiany w zakresie oferowanych produktów czy usług oraz dostosować procesy technologiczne do nowych wymogów zgodnie z wypracowanymi wcześniej wariantami;
e. Uprawnienia do emisji

f. Uwagi ogólne

Ogólnie wobec alternatywnych rozwiązań w dyrektywach warto rozwinąć alternatywne scenariusze.

[1] W zakresie szerszego porównania sytuacji prawnej ciepłownictwa w Polsce i w Niemczech por. Lisiewicz, PUG 7/2007.
[2] Na łamach portalu KE - Energia podaje się dosłownie, iż głównymi celami UE są obniżenie zużycia oraz redukcja marnotrawstwa energii (informacje w jęz. angielskim).
[3] Dość dobrym przykładem dla tego stanu rzeczy jest ustawa o efektywności energetycznej, co do której już od lata przedstawiane są liczne projekty - dotychczas bez rezultatu. Termin wykonania dyrektywy (czyli wydania przepisów krajowych dokonujących transpozycji dyrektywy) minął już 17 maja 2008 roku, jak dotychczas bez rezultatu w Polsce.
[4] W tym kontekście należy wskazać chociażby na negatywne skutki nieprzemyślanego stosowania zasady TPA wobec ciepła sieciowego w niektórych polskich miastach w niedalekiej przeszłości.
[5] Por. s. 22 Polityki energetycznej Polski do 2030 roku.
Na tej stronie nie ma komentarzy