Wersja [12396]
To jest stara wersja CieplownictwoPrawoVsStrategia utworzona przez WojciechLisiewicz, 2010-08-20 16:10:24.
Trendy w prawie a strategia w ciepłownictwie
wpływ prawa i jego zmian na przedsiębiorstwa ciepłownicze
stan prawny i faktyczny: sierpień 2010 r.
Prof. Dr. iur. Wojciech Lisiewicz
FH Schmalkalden
A. Przedmiot opracowania
Działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych jest w Polsce - znacznie bardziej, niż w krajach Europy Zachodniej [1] - uzależniona od regulacji prawnej. Wynika to z faktu, iż wszelka działalność związana z ciepłem sieciowym podlega ustawie prawo energetyczne w takim samym stopniu, jak każdy inny sektor energetyki (w szczególności energia elektryczna i gaz). Stąd też obowiązujący zarówno obecnie jak i w przyszłości stan prawny ma decydujący wpływ nie tylko na procedury prawne w przedsiębiorstwie ciepłowniczym, ale również bezpośrednio na jego sytuację biznesową, rentowność. Jednak nie tylko samo prawo energetyczne i wynikające z niego akty wykonawcze stanowią o warunkach działalności ciepłowniczej w Polsce. Szereg aktów prawnych nie związanych bezpośrednio z działalnością ciepłowniczą może zadecydować o powodzeniu lub niepowodzeniu przedsiębiorstw ciepłowniczych w już niedalekiej przyszłości - w szczególności działania UE na pograniczu ochrony środowiska i energetyki mają coraz większy wpływ na wszystkie sektory energetyki, również na ciepło sieciowe.
Mając powyższe na uwadze, poniżej zebrane zostały informacje o aktualnych trendach legislacyjnych mających szeroko pojęte znaczenie dla przedsiębiorstw ciepłowniczych. Zbiór ten nie stanowi wyczerpującego zestawienia wszelkich istniejących i planowanych regulacji prawnych mogących mieć jakikolwiek wpływ na ciepłownictwo sieciowe. Jego celem jest raczej przedstawienie tematów, które zdaniem autora opracowania powinny być w najbliższym czasie uwzględnione w strategii przedsiębiorstw ciepłowniczych. Innymi słowy poniższe opracowanie dąży do odpowiedzi na pytanie, jakie czynniki legislacyjne (konkretne rozwiązania prawne) mogą mieć wpływ na działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych i w jaki sposób. Ponadto autor stara się również przedstawić wnioski de lege ferenda, czyli odpowiedzieć na pytanie, jakie czynniki istotne dla działalności przedsiębiorstw ciepłowniczych powinny zostać uwzględnione w prawie energetycznym.
Opracowanie obejmuje w swej pierwszej części opis impulsów wynikających z prawa europejskiego. Następnie przedstawiono trendy polityki i legislacji krajowej. Na zakończenie celem jest znalezienie strategii - zarówno przy implementacji prawa europejskiego do regulacji krajowej jak i wobec mechanizmów obecnie i w przyszłości obowiązujących - dla przedsiębiorstw ciepłowniczych, dzięki której będą one mogły osiągnąć możliwie korzystne wyniki ekonomiczne również w warunkach obowiązującego w przyszłości prawa. Dlatego też w ostatniej części przedstawione zostały propozycje działań legislacyjnych, o które branża powinna zabiegać, oraz kierunków rozwoju samych przedsiębiorstw wykorzystujące nowe rozwiązania prawne lub też stanowiące skuteczną strategię obronną wobec ryzyk związanych z nadchodzącymi zmianami.
B. Energetyka w UE
1. Źródło niemal wszystkich trendów - UE
Praktycznie wszystkie zmiany regulacji energetyki wynikają w ostatnich latach z wytycznych na szczeblu europejskim. Mimo, że prawo europejskie koncentruje się przede wszystkim na elektroenergetyce i zaopatrzeniu w gaz ziemny, to wiele regulacji związanych z tymi sektorami energetyki dotyczy również ciepłownictwa - przynajmniej pośrednio. Ponadto wiele regulacji związanych z ochroną środowiska czy redukcją emisji dotyczy ciepłownictwa w sposób bezpośredni. Dlatego też próba określenia sytuacji prawnej ciepłownictwa w przyszłości bezwzględnie wymaga analizy uchwalonego już lub też planowanego prawa europejskiego.
Praktycznie wszystkie zmiany regulacji energetyki wynikają w ostatnich latach z wytycznych na szczeblu europejskim. Mimo, że prawo europejskie koncentruje się przede wszystkim na elektroenergetyce i zaopatrzeniu w gaz ziemny, to wiele regulacji związanych z tymi sektorami energetyki dotyczy również ciepłownictwa - przynajmniej pośrednio. Ponadto wiele regulacji związanych z ochroną środowiska czy redukcją emisji dotyczy ciepłownictwa w sposób bezpośredni. Dlatego też próba określenia sytuacji prawnej ciepłownictwa w przyszłości bezwzględnie wymaga analizy uchwalonego już lub też planowanego prawa europejskiego.
Szczególne znaczenie dla ciepłownictwa może mieć fakt, iż Komisja Europejska w swych poczynaniach w zakresie polityki energetycznej koncentruje się między innymi na efektywności energetycznej, która to jest jednym z głównych celów UE [2]. Działania na tym polu dotyczą między innymi (wybór tematów istotnych dla ciepłownictwa):
- podwyższania efektywności w oparciu o narodowe plany dotyczące efektywności energetycznej;
- wytyczne co do efektywności energetycznej budynków;
- kogeneracja, czyli wytwarzanie ciepła w skojarzeniu z energią elektryczną;
- odnawialne źródła energii
C. Wytyczne na szczeblu krajowym
1. Polityka energetyczna
Podstawowym dokumentem wytyczającym kierunek prac w polskiej polityce i - co za tym idzie - stanowiącym uzupełniające źródło pomocne w identyfikacji trendów politycznych i prawnych w zakresie energetyki ogólnie i ciepłownictwa w szczególności jest rządowy dokument "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" z dnia 10 listopada 2009 roku (więcej informacji na temat polityki energetycznej rządu zamieszczonych jest na stronach Ministerstwa Gospodarki.
Podstawowym dokumentem wytyczającym kierunek prac w polskiej polityce i - co za tym idzie - stanowiącym uzupełniające źródło pomocne w identyfikacji trendów politycznych i prawnych w zakresie energetyki ogólnie i ciepłownictwa w szczególności jest rządowy dokument "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" z dnia 10 listopada 2009 roku (więcej informacji na temat polityki energetycznej rządu zamieszczonych jest na stronach Ministerstwa Gospodarki.
Więcej na ten temat w artykule o zmianach w regulacji ciepłownictwa przygotowywanych w 2010 roku.
2. Aktualne projekty legislacyjne
Wszystkie istotniejsze projekty legislacyjne wynikają aktualnie
Wszystkie istotniejsze projekty legislacyjne wynikają aktualnie
- albo z wytycznych prawa europejskiego przedstawionych w części poświęconej prawu europejskiemu
- albo z założeń polityki energetycznej państwa do 2030 roku przedstawionej powyżej.
D. Proponowane działania
Jak już wspomniano na wstępie, wnioski i propozycje działań wobec ewolucji prawa w ciepłownictwie przedstawione mają być dwutorowo. Z jednej strony celem jest zaprezentowanie wniosków de lege ferenda, czyli postulatów wobec ustawodawcy w zakresie, w którym może on mieć jeszcze wpływ na ostateczny kształt regulacji. Obok wskazówek co do pożądanego kształtu przepisów (głównie implementujących prawo europejskie) wskazania obejmują również możliwe strategie w samych przedsiębiorstwach wobec - obowiązującej lub oczekiwanej w niedalekiej przyszłości - regulacji.
1. Wskazany kształt regulacji
Z przedstawionych powyżej działań na szczeblu europejskim oraz założeń politycznych polskiego rządu konieczne są w pierwszej linii działania legislacyjne w zakresie efektywności energetycznej (budynków i nie tylko) oraz systemu wspierania i preferencji dla odnawialnych źródeł energii (OZE). Impulsy ze strony polityki krajowej spowodują zmiany w zakresie samego prawa energetycznego, które prawdopodobnie będą skutkowały - poza trendami wynikającymi już z prawa europejskiego - naciskiem na podwyższenie bezpieczeństwa energetycznego oraz na rozwój rynków konkurencyjnych.
W dalszej perspektywie należy spodziewać się dalszego rozwoju prawa w zakresie wsparcia dla wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w skojarzeniu (kogeneracja). Zmiany w handlu uprawnieniami do emisji CO2 pozostają co do zasady poza sferą wpływów polskiego ustawodawcy, ponieważ oczekiwany system aukcyjnego przydziału uprawnień zostanie uregulowany rozporządzeniem UE.
Z przedstawionych powyżej działań na szczeblu europejskim oraz założeń politycznych polskiego rządu konieczne są w pierwszej linii działania legislacyjne w zakresie efektywności energetycznej (budynków i nie tylko) oraz systemu wspierania i preferencji dla odnawialnych źródeł energii (OZE). Impulsy ze strony polityki krajowej spowodują zmiany w zakresie samego prawa energetycznego, które prawdopodobnie będą skutkowały - poza trendami wynikającymi już z prawa europejskiego - naciskiem na podwyższenie bezpieczeństwa energetycznego oraz na rozwój rynków konkurencyjnych.
W dalszej perspektywie należy spodziewać się dalszego rozwoju prawa w zakresie wsparcia dla wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w skojarzeniu (kogeneracja). Zmiany w handlu uprawnieniami do emisji CO2 pozostają co do zasady poza sferą wpływów polskiego ustawodawcy, ponieważ oczekiwany system aukcyjnego przydziału uprawnień zostanie uregulowany rozporządzeniem UE.
W interesie branży i przedsiębiorstw ciepłowniczych jest, aby nieuniknione zmiany w prawie polskim uwzględniły następujące założenia:
- wdrożenie mechanizmów rynkowych musi odbyć się w sposób, który nie spowoduje radykalnych zaburzeń zaopatrzenia w ciepło sieciowe [4]; urynkowienie ciepła powinno nastąpić w trybie, który umożliwi przygotowanie się przedsiębiorstw na czysto cywilnoprawne procedury współpracy z klientem; przedsiębiorstwa i ich kontrahenci powinny mieć do dyspozycji przede wszystkim albo uregulowane prawnie mechanizmy kształtowania treści umów masowych (por. np. model niemiecki) lub też pełną jasność co możliwości stosowania sprawdzonych mechanizmów prawa cywilnego (model preferowany przez autora); modele benchmarkingowe i temu podobne są tylko połowicznie modelami rynkowymi i stanowią raczej nowoczesną formę regulacji bodźcowej bezwzględnie wymuszającej na przedsiębiorstwach redukcję kosztów niezależnie od (obserwowanej w branży) dekapitalizacji majątku; zastosowanie takich modeli byłoby nieodpowiedzialne, jeśli nie zostanie uwzględniona a) specyfika lokalnych rynków ciepła oraz b) konieczność inwestowania w przedsiębiorstwach;
- wsparcie dla kogeneracji powinno przybrać kształt zgodny z założeniami UE i przynosić przedsiębiorstwom wymierne korzyści nie konsumowane wzajemnie przez reguły tworzenia taryf dla energii elektrycznej i ciepła;
- , jakie miały przykładowo miejsce w przeszłości
Wobec działań wspierania OZE należy zdaniem autora podjąć następujące kroki:
1) zidentyfikować w oparciu o dyrektywę 2009/28/WE oraz o przygotowywane krajowe akty prawne potencjalny bezpośredni wpływ na przedsiębiorstwa ciepłownicze;
2) przygotować warianty działań dostosowujących portfel usług przedsiębiorstwa oraz jego procesy technologiczne do wymogów prawnych i biznesowych nowego stanu prawnego;
3) wraz z wejściem w życie regulacji dotykających ciepło sieciowe wprowadzić zmiany w zakresie oferowanych produktów czy usług oraz dostosować procesy technologiczne do nowych wymogów zgodnie z wypracowanymi wcześniej wariantami;
Wpłynięcie na kształt systemu handlu CO2 na szczeblu krajowym nie ma większego sensu, ponieważ akty prawne powstają w tym zakresie na szczeblu europejskim. W chwili obecnej jest przygotowywane przede wszystkim rozporządzenie regulujące zasady przydzielania uprawnień do emisji (głównie w drodze aukcji), które to będzie musiało być jedynie stosowane przez polską administrację państwową.
Ogólnie wobec alternatywnych rozwiązań w dyrektywach warto rozwinąć alternatywne scenariusze.
[1] W zakresie szerszego porównania sytuacji prawnej ciepłownictwa w Polsce i w Niemczech por. Lisiewicz, PUG 7/2007.
[2] Na łamach portalu KE - Energia podaje się dosłownie, iż głównymi celami UE są obniżenie zużycia oraz redukcja marnotrawstwa energii (informacje w jęz. angielskim).
[3] Dość dobrym przykładem dla tego stanu rzeczy jest ustawa o efektywności energetycznej, co do której już od lata przedstawiane są liczne projekty - dotychczas bez rezultatu. Termin wykonania dyrektywy (czyli wydania przepisów krajowych dokonujących transpozycji dyrektywy) minął już 17 maja 2008 roku, jak dotychczas bez rezultatu w Polsce.
[4] W tym kontekście należy wskazać chociażby na negatywne skutki nieprzemyślanego stosowania zasady TPA wobec ciepła sieciowego w niektórych polskich miastach w niedalekiej przeszłości.
Na tej stronie nie ma komentarzy
