Wiki source for ZmianyRegulacjiCieplownictwa2011
==== Regulacja ciepłownictwa 2011 ====
== uwagi //de lege ferenda// ==
>>//Prof. Dr. iur. [[WojciechLisiewicz Wojciech Lisiewicz]]
[[http://www.fh-schmalkalden.de/ FH Schmalkalden]]
stan prawny i faktyczny - luty 2011 r.//>>
W oparciu o postulowane przez branżę i ekspertów w zakresie ciepłownictwa uwagi i krytykę wobec istniejącej w Polsce regulacji wskazana jest gruntowna przebudowa systemu regulacji ciepłownictwa zawartego w ustawie prawo energetyczne. Przedstawione poniżej postulaty //de lege ferenda// są wynikiem obserwacji poczynionych przez autora w branży ciepłowniczej [1]. Analiza zarówno od strony teoretycznoprawnej jak i czysto praktycznej wyłania znaczne deficyty w systemie regulacji ciepłownictwa w Polsce, które w szczególności w zakresie tworzenia cen ciepła związane są z:
- brakiem równowagi między interesem ogółu (potrzeba efektywności energetycznej i oszczędności energii) a interesem odbiorcy ciepła systemowego (podczas gdy brak jest ochrony );
- brakiem transparencji działalności przedsiębiorstw, których taryfy nie są sprawdzane pod względem zgodności z regułami ich tworzenia przewidzianymi w przepisach prawa, a jedynie pod względem arbitralnie ustalanych parametrów takich jak inflacja, ogólny poziom wzrostu cen;
- brakiem oparcia regulacji o mechanizmy zbliżające przynajmniej branżę do zasad rynkowych i degradacja przedsiębiorstw ciepłowniczych do roli zarządców kosztami;
- wątpliwymi z konstytucyjnego punktu widzenia (art. 22 Konstytucji) kompetencjami Prezesa URE w zakresie ingerencji w działalność gospodarczą przedsiębiorstw ciepłowniczych, która to zastrzeżona jest wyłącznie ustawodawcy (co zresztą dotyczy zapisów prawa energetycznego ogólnie - {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}}),
- brakiem bodźców do podwyższania efektywności ekonomicznej przedsiębiorstw.
Wymienione braki istniejącej regulacji powinny zostać przez ustawodawcę przy najbliższej okazji zmienione. Propozycja kierunku zmian oraz wskazanych konkretnych rozwiązań została przedstawiona poniżej.
((1)) Założenia
Podstawowe założenia regulacji wynikają z konieczności zmian w zakresie:
- procedur ustalania cen - zarówno z ogólnego punktu widzenia jak i w kwestii szczególnych reguł obowiązujących wobec wytwarzania ciepła z jednej i przesyłu oraz dystrybucji ciepła z drugiej strony; procedury te powinny z jednej strony umożliwiać szybkie reagowanie przedsiębiorstw na zmiany warunków działalności, ale z drugiej strony nakładać na przedsiębiorstwa wyraźniej odpowiedzialność za zgodność z prawem stosowanych cen i taryf w celu ochrony odbiorcy;
- zasad kalkulacji cen ciepła (w szczególności definicji - koszty uzasadnione, zwrot z kapitału); doprecyzowanie definicji ma podwyższyć przewidywalność działalności przedsiębiorstw, obniżyć koszty biurokracji oraz ograniczyć możliwości nadużyć prawa na koszt odbiorcy ciepła lub arbitralność orzeczeń URE na niekorzyść przedsiębiorstw o niższym budżecie na obsługę doradczą w zakresie zarządzania regulacjami;
- kompetencji regulatora - obecny kształt regulacji sugeruje w szczególności w {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}}, że organ administracji państwowej może określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa w kwestiach zastrzeżonych ustawodawcy (art. 22 Konstytucji);
- koncesji - podmioty, które podlegają obowiązkowi uzyskania koncesji na działalność ciepłowniczą, powinny być traktowane jednakowo niezależnie od formy prowadzenia działalności;
- planowania zaopatrzenia w ciepło - korzystne ze względów klimatycznych oraz ogólnie z punktu widzenia efektywności energetycznej systemy zaopatrzenia w ciepło muszą na etapie planowania zaopatrzenia być wspierane przy pomocy narzędzi administracyjnoprawnych; narzędziem takim może być obowiązek przyłączenia do sieci ciepłowniczej na danym terenie w wypadku zajścia określonych przesłanek;
- umów w ciepłownictwie - umowy w ciepłownictwie powinny być w pierwszej kolejności kształtowane przez strony tych umów; wbrew powszechnemu przekonaniu między stronami umów przyłączeniowych czy o dostawy ciepła nie są zazwyczaj konsumenci, przez co ochrona jednej strony instrumentami administracyjnoprawnymi nie jest tu wskazana; ponadto szereg niedociągnięć legislacyjnych zawartych w obowiązujących obecnie przepisach wymaga redakcyjnych i logicznych korekt;
- definicji systemowych - niektóre ogólne definicje w zakresie ciepłownictwa wymagają doprecyzowania lub zmiany.
((1)) Propozycje rozwiązań ustawowych
((2)) Systematyka ustawy
Wskazane powyżej cele regulacji zostaną osiągnięte najskuteczniej wtedy, gdy prawne reguły zaopatrzenia w ciepło systemowe zostaną wyraźnie oddzielone od pozostałych podsektorów energetyki (elektroenergetyka i gaz). W tym celu możliwe jest albo stworzenie odrębnej ustawy o zaopatrzeniu w ciepło albo stworzenie nowego rozdziału w ustawie prawo energetyczne poświęconego wyłącznie ciepłownictwu.
Konieczność wyodrębnienia ciepłownictwa uzasadniono [[ZmianyPE2011RozdzialCieplo tutaj]].
((2)) Poszczególne przepisy
((3)) Przepisy w części ogólnej prawa energetycznego
W ustawie prawo energetyczne wskazane są szerokie zmiany wynikające z wprowadzenia odrębnego rozdziału dla ciepłownictwa ale i z szeregu wskazanych powyżej niedociągnięć obowiązującej obecnie regulacji. Po wprowadzeniu do tekstu ustawy merytorycznych (w szczególności tych przedstawionych poniżej) zmian **konieczne staje się oczywiście przeanalizowanie całości tekstu pod względem ewentualnie koniecznych poprawek redakcyjnych, których podczas wielu noweli prawa energetycznego nie dokonano, czego rezultatem jest tekst również od strony redakcyjnej i formalnej dalece wadliwy!**
((3)) Przepisy szczególne dla ciepłownictwa
[[ZmianyPE2011RozdzialCieplo Odrębna ustawa lub odrębny rozdział]] poświęcony ciepłownictwu powinien w szczególności zawierać nowe rozwiązania w zakresie:
- [[ZmianyPE2011Definicje definicji mających zastosowanie wobec działalności ciepłowniczej]] (wcześniej zawarte w słowniczku art. 3 prawa energetycznego),
- [[ZmianyPE2011Taryfa reguł tworzenia taryfy dla ciepła]],
- [[ZmianyPE2011Procedury procedur tworzenia taryf]].
----
[1] Wszystkie opinie wyrażone w poniższym artykule oraz w artykułach z nim powiązanych wyrażają jedynie poglądy autora lub autorów (do wglądu pod linkiem "historia").
== uwagi //de lege ferenda// ==
>>//Prof. Dr. iur. [[WojciechLisiewicz Wojciech Lisiewicz]]
[[http://www.fh-schmalkalden.de/ FH Schmalkalden]]
stan prawny i faktyczny - luty 2011 r.//>>
W oparciu o postulowane przez branżę i ekspertów w zakresie ciepłownictwa uwagi i krytykę wobec istniejącej w Polsce regulacji wskazana jest gruntowna przebudowa systemu regulacji ciepłownictwa zawartego w ustawie prawo energetyczne. Przedstawione poniżej postulaty //de lege ferenda// są wynikiem obserwacji poczynionych przez autora w branży ciepłowniczej [1]. Analiza zarówno od strony teoretycznoprawnej jak i czysto praktycznej wyłania znaczne deficyty w systemie regulacji ciepłownictwa w Polsce, które w szczególności w zakresie tworzenia cen ciepła związane są z:
- brakiem równowagi między interesem ogółu (potrzeba efektywności energetycznej i oszczędności energii) a interesem odbiorcy ciepła systemowego (podczas gdy brak jest ochrony );
- brakiem transparencji działalności przedsiębiorstw, których taryfy nie są sprawdzane pod względem zgodności z regułami ich tworzenia przewidzianymi w przepisach prawa, a jedynie pod względem arbitralnie ustalanych parametrów takich jak inflacja, ogólny poziom wzrostu cen;
- brakiem oparcia regulacji o mechanizmy zbliżające przynajmniej branżę do zasad rynkowych i degradacja przedsiębiorstw ciepłowniczych do roli zarządców kosztami;
- wątpliwymi z konstytucyjnego punktu widzenia (art. 22 Konstytucji) kompetencjami Prezesa URE w zakresie ingerencji w działalność gospodarczą przedsiębiorstw ciepłowniczych, która to zastrzeżona jest wyłącznie ustawodawcy (co zresztą dotyczy zapisów prawa energetycznego ogólnie - {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}}),
- brakiem bodźców do podwyższania efektywności ekonomicznej przedsiębiorstw.
Wymienione braki istniejącej regulacji powinny zostać przez ustawodawcę przy najbliższej okazji zmienione. Propozycja kierunku zmian oraz wskazanych konkretnych rozwiązań została przedstawiona poniżej.
((1)) Założenia
Podstawowe założenia regulacji wynikają z konieczności zmian w zakresie:
- procedur ustalania cen - zarówno z ogólnego punktu widzenia jak i w kwestii szczególnych reguł obowiązujących wobec wytwarzania ciepła z jednej i przesyłu oraz dystrybucji ciepła z drugiej strony; procedury te powinny z jednej strony umożliwiać szybkie reagowanie przedsiębiorstw na zmiany warunków działalności, ale z drugiej strony nakładać na przedsiębiorstwa wyraźniej odpowiedzialność za zgodność z prawem stosowanych cen i taryf w celu ochrony odbiorcy;
- zasad kalkulacji cen ciepła (w szczególności definicji - koszty uzasadnione, zwrot z kapitału); doprecyzowanie definicji ma podwyższyć przewidywalność działalności przedsiębiorstw, obniżyć koszty biurokracji oraz ograniczyć możliwości nadużyć prawa na koszt odbiorcy ciepła lub arbitralność orzeczeń URE na niekorzyść przedsiębiorstw o niższym budżecie na obsługę doradczą w zakresie zarządzania regulacjami;
- kompetencji regulatora - obecny kształt regulacji sugeruje w szczególności w {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}}, że organ administracji państwowej może określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa w kwestiach zastrzeżonych ustawodawcy (art. 22 Konstytucji);
- koncesji - podmioty, które podlegają obowiązkowi uzyskania koncesji na działalność ciepłowniczą, powinny być traktowane jednakowo niezależnie od formy prowadzenia działalności;
- planowania zaopatrzenia w ciepło - korzystne ze względów klimatycznych oraz ogólnie z punktu widzenia efektywności energetycznej systemy zaopatrzenia w ciepło muszą na etapie planowania zaopatrzenia być wspierane przy pomocy narzędzi administracyjnoprawnych; narzędziem takim może być obowiązek przyłączenia do sieci ciepłowniczej na danym terenie w wypadku zajścia określonych przesłanek;
- umów w ciepłownictwie - umowy w ciepłownictwie powinny być w pierwszej kolejności kształtowane przez strony tych umów; wbrew powszechnemu przekonaniu między stronami umów przyłączeniowych czy o dostawy ciepła nie są zazwyczaj konsumenci, przez co ochrona jednej strony instrumentami administracyjnoprawnymi nie jest tu wskazana; ponadto szereg niedociągnięć legislacyjnych zawartych w obowiązujących obecnie przepisach wymaga redakcyjnych i logicznych korekt;
- definicji systemowych - niektóre ogólne definicje w zakresie ciepłownictwa wymagają doprecyzowania lub zmiany.
((1)) Propozycje rozwiązań ustawowych
((2)) Systematyka ustawy
Wskazane powyżej cele regulacji zostaną osiągnięte najskuteczniej wtedy, gdy prawne reguły zaopatrzenia w ciepło systemowe zostaną wyraźnie oddzielone od pozostałych podsektorów energetyki (elektroenergetyka i gaz). W tym celu możliwe jest albo stworzenie odrębnej ustawy o zaopatrzeniu w ciepło albo stworzenie nowego rozdziału w ustawie prawo energetyczne poświęconego wyłącznie ciepłownictwu.
Konieczność wyodrębnienia ciepłownictwa uzasadniono [[ZmianyPE2011RozdzialCieplo tutaj]].
((2)) Poszczególne przepisy
((3)) Przepisy w części ogólnej prawa energetycznego
W ustawie prawo energetyczne wskazane są szerokie zmiany wynikające z wprowadzenia odrębnego rozdziału dla ciepłownictwa ale i z szeregu wskazanych powyżej niedociągnięć obowiązującej obecnie regulacji. Po wprowadzeniu do tekstu ustawy merytorycznych (w szczególności tych przedstawionych poniżej) zmian **konieczne staje się oczywiście przeanalizowanie całości tekstu pod względem ewentualnie koniecznych poprawek redakcyjnych, których podczas wielu noweli prawa energetycznego nie dokonano, czego rezultatem jest tekst również od strony redakcyjnej i formalnej dalece wadliwy!**
((3)) Przepisy szczególne dla ciepłownictwa
[[ZmianyPE2011RozdzialCieplo Odrębna ustawa lub odrębny rozdział]] poświęcony ciepłownictwu powinien w szczególności zawierać nowe rozwiązania w zakresie:
- [[ZmianyPE2011Definicje definicji mających zastosowanie wobec działalności ciepłowniczej]] (wcześniej zawarte w słowniczku art. 3 prawa energetycznego),
- [[ZmianyPE2011Taryfa reguł tworzenia taryfy dla ciepła]],
- [[ZmianyPE2011Procedury procedur tworzenia taryf]].
----
[1] Wszystkie opinie wyrażone w poniższym artykule oraz w artykułach z nim powiązanych wyrażają jedynie poglądy autora lub autorów (do wglądu pod linkiem "historia").
