Likwidacja granic w regionach przygranicznych - Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej (EUWT) jako instrument współpracy terytorialnej jednostek samorządu terytorialnego w Europie

====Transgraniczny publiczny transport zbiorowy==== ==publiczny transport zbiorowy realizowany na obszarze co najmniej dwóch państw== ((1)) TŁO PROBLEMATYKI Coraz częściej przewozy pasażerskie są realizowane na obszarze dwóch albo i więcej podmiotów z różnych krajów (zob. połączenia autobusowe Strasburg-Kehl, Frankfurt(Oder)-Słubice oraz liczne kolejowe połączenia regionalne). Potrzeba realizacji usług transportowych wynika z jednej strony z peryferyjnego położenia obszarów przygranicznych względem większych ośrodków we własnym kraju i związaną z tym obiektywną geograficzną trudność w realizacji usług przewozowych. Ponadto usługi transgraniczne powstają w ślad za potokami pasażerskimi, które prowadzą w kierunku centrów gospodarczych położonych po jednej stronie granicy oraz ośrodków turystycznych. Zjawiska mobilności pracowników i klientów ograniczają się z reguły do obszarów położonych w odległości do ok. 100 km od granicy. Stąd też najsilniejsze potrzeby przewozowe występują lokalnie (na obszarach sąsiednich gmin, ewentualnie powiatów, rzadziej regionów). Intensywne przewozy transgraniczne wymagają koordynacji działań po obydwu stronach granicy. Tymczasem rynek usług transportowych jest po każdej stronie poddany innym regulacjom prawnym, występują odmienne zachowania społeczne i przyzwyczajenia kulturowe. Różna jest także infrastruktura taboru przewozowego, potencjał ekonomiczny oraz możliwości finansowe. Te aspekty nie pozwalają na taką realizację usług transportowych, która w pełni zaspokajałaby zapotrzebowania na przewozy na całym obszarze przygranicznym. Dla potrzeb niniejszego opracowania przyjęto następujące założenia. Ograniczono się do przewozów realizowanych w strefie transgranicznej ({{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 17 UPTZ"}}). Ponadto w poniższych rozważaniach nakreślone zostaną propozycje rozwiązania zagadnień prawnych związanych z realizacją usług przewozowych poprzez granicę. Analizy dotyczyć będą jednakże wyłącznie przewozów użyteczności publicznej. Przewozy komercyjne, podlegające innym zasadom prawnym i ekonomicznym, są z reguły poza sferą działalności samorządów, do których kierowana jest poniższa analiza. W pierwszej kolejności zdefiniowane zostaną bariery o charakterze prawnym. ((1)) WSKAZANIE PROBLEMÓW PRAWNYCH Dotychczas prowadzone badania rynku przewozów transgranicznych wykazały istnienie następujących problemów o charakterze jurydycznym: - brak równoległych kompetencji, - niepewne finansowanie, - niemożliwość wspólnego udzielenia zamówień, - niemożliwość wspólnego planowania, - konieczność wielokrotnej homologacji pojazdów. W dalszej części zweryfikowane zostanie, na ile wskazane problemy faktycznie istnieją oraz zaproponowane zostaną - w razie konieczności - propozycje ich rozwiązania. W tych ostatnich szczególne miejsce przypadnie instrumentowi Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT). ((1)) PODZIAŁ KOMPETENCJI W ZAKRESIE PTZ Dla współpracy w zakresie transportu publicznego korzystna jest sytuacja, gdy kompetencje w tym zakresie są rozłożone symetrycznie. Efektywne realizowanie zadań transportowych wymaga, aby współpracujące podmioty mogły wykazać zbieżne kompetencje w zakresie interesujących je środków transportowych (kompetencja rzeczowa). Równie ważne jest, aby obszar współpracujących jednostek pokrywał się jak najdalej z obszarem ważnym dla realizacji zadań (właściwość miejscowa). Ważne jest więc, aby sąsiadujące przez granicę podmioty miały przynajmniej podobne, jeżeli nie identyczne uprawnienia. ((2)) Struktura organizacyjna publicznego transportu zbiorowego Pomimo pewnych ingerencji UE w zasady transportu publicznego, kraje członkowskie zachowały prawo do autonomicznego stanowienia kompetencji w zakresie transportu publicznego (zob. np. dokument [[http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52000PC0007 KOM(2000) 7, ost. z 26.7.2000]], str. 10). Zatem wskazanie organów właściwych znajduje się w ustawodawstwie krajowym. Skutkiem tego mogą być znaczne nawet różnice w zakresie właściwości do organizacji transportu publicznego. Jednakże regulacje europejskie pozwoliły na wprowadzenie wspólnych funkcjonalnych kategorii podmiotów upoważnionych do ingerencji w publiczny transport zbiorowy. Stworzono kategorie: "właściwych organów", "właściwych organów lokalnych" oraz "podmiotów świadczących usługi publiczne" (zob. {{pu przepis="art. 2 RozpWE1370/2007"}}). Na płaszczyźnie krajowej wprowadzono często jednak nową nomenklaturę. W Polsce organy właściwe stały się organizatorami publicznego transportu zbiorowego (zob. {{pu przepis="art. 14 ust. 1 pkt 9) UPTZ"}}), w Niemczech zaś są określane jako Aufgabenträger ([[http://www.gesetze-im-internet.de/pbefg/__8.html § 8 ust. 3 PBefG]]). Wspólne jest dla nich to, iż mają prawo do ingerowania w publiczny transport zbiorowy. Ingerencja ta może polegać na organizacji, zarządzaniu i wykonywaniu publicznego transportu zbiorowego. ((2)) Właściwość miejscowa i rzeczowa Możliwości ingerencji w transport publiczny wyznaczają dwa czynniki: geograficzny i rzeczowy. Ten pierwszy wskazuje na obszar, na którym dany organ realizuje swoje kompetencje i zadania. Ten drugi wyznaczony jest rodzajem przewozów. Optymalnym rozwiązaniem dla prawidłowej realizacji transgranicznych przewozów pasażerskich w ruchu lokalnym byłaby pełna zbieżność obydwu rodzajów właściwości. ((3)) właściwość miejscowa Właściwość miejscowa organów uprawnionych do ingerowania w publiczny transport pasażerski pokrywa się z reguły z podziałem terytorialnym. Właściwość miejscowa pokrywa się więc z właściwością terytorialną administracji samorządowej i państwowej. Elastycznie ujęta definicja organu właściwego pozwala na uznanie właściwości nie tylko pojedynczych organów publicznych ale także ich grup oraz instytucji nie będących organami publicznymi (art. 2 lit. b) RozpWE1370/2007). Z perspektywy prawa polskiego grupami organów będą różnego rodzaju związki (gminne, powiatowe oraz - od 1.1.2016 r. - związki powiatowo-gminne). W Niemczech kwalifikuje się do grupy instytucji tzw. związki transportowe (Verkehrsverbünde). Tworzone są nie tylko przez podmioty publiczne i prywatne). W tym ostatnim wypadku konieczne jest jednak ustawowe umocowanie związku do "ingerencji w publiczny transport pasażerski na danym obszarze geograficznym". Szczególnym emanacją właściwości miejscowej jest wyraźne upoważnienie do realizacji zadania publicznego transportu zbiorowego w strefie transgranicznej. Jak na ryzie jeedynie polska ustawa przewiduje szczególne rozwiązania w tym zakresie (zob. {{pu przepis="art. 7 ust. 3 UPTZ"}}). ((3)) właściwość rzeczowa Ten rodzaj właściwości jest krytyczny dla możliwości podjęcia współpracy. Stąd niezwykle ważne jest zawsze ustalenie, jaki rodzaj transportu publicznego pozostaje w gestii partnera. Tymczasem transport publiczny w Europie obejmuje szerokie spektrum usług. W Polsce kwalifikuje się tutaj transport drogowy, kolejowy, innym szynowy, linowy, linowo-terenowy, morski oraz transport w żegludze śródlądowej (por. {{pu przepis="art. 1 ust. 1 UPTZ"}}). W Niemczech z olei ustawa PBefG dotyczy jedynie przewozów tramwajami, trolejbusami oraz innymi pojazdami lądowymi ([[http://www.gesetze-im-internet.de/pbefg/__1.html § 1 ust. 1 PBefG]]). Z racji kapitałochłonności niektórych jego rodzajów oraz konieczności synchronizacji transportu w regionie niektóre państwa członkowskie zastrzegły właściwość dla określonego rodzaju transportu na rzecz podmiotów większych geograficznie i silniejszych ekonomicznie. Stąd np. w Niemczech lokalny transport szynowy jest - co do zasady - domeną krajów związkowych. W Polsce z kolei zastrzeżono na rzecz ministra właściwego dla spraw transportu wyłącznie właściwość w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozów pasażerskich w transporcie kolejowym ({{pu przepis="art. 7 ust. 1 pkt 6 UPTZ"}}). W Polsce podmioty będące organizatorami publicznego transportu zbiorowego są w zasadzie władne realizować każdy rodzaj transportu publicznego. {{pu przepis="Art. 7 UPTZ"}} - poza kompetencją ministra dla określonych przewozów kolejowych - nie dywersyfikuje uprawnień pod względem rodzaju wykorzystywanego dla przewozów środka transportowego. ((2)) Przezwyciężenie różnic kompetencyjnych Uruchomienie wspólnych przewozów transgranicznych wymaga zatem, aby "organy właściwe" swoim obszarem właściwości pokrywały co najmniej obszar, na którym miałyby być realizowane przewozy oraz aby były kompetentne do realizacji wybranego rodzaju transportu. Asymetryczne rozłożenie właściwości (np. w zakresie lokalnego transportu szynowego) może spowodować, iż po jednej stronie granicy właściwa będzie jedna duża jednostka (np. kraj związkowy) zaś po drugiej konieczne będzie włączenie wielu mniejszych podmiotów (np. gmin). Efektywność działania mogłoby zapewnić stworzenie wspólnego pomiotu, który realizowałby zadania zlecone przez wszystkie podmioty włączone we współpracę. Takim podmiotem mogłoby być EUWT, któremu można powierzyć zadania o charakterze transgranicznym, o ile wszyscy członkowie są do realizacji tego zadania upoważnieni ({{pu przepis="art. 7 ust. 1 RozpWEEUWT"}}). Instrument EUWT może być także rozwiązaniem w sytuacji, gdy dla zapewnienia zamierzonego celu przewozów konieczna jest ponadgraniczna współpraca podmiotów przygranicznych oraz nie leżących bezpośrednio przy granicy. Tylko polska jednostka przygraniczna może być organizatorem przewozów publicznych w strefie transgranicznej ( {{pu przepis="art. 4 pkt 17 UPTZ"}}). Gdyby jednak wynikła potrzeba realizacji projektu, który polegałby na przewozach (kolejowych czy autobusowych) między Wielkopolską a Berlinem, wówczas jedynie EUWT mogłoby być wspólną platformą dla organizacji tego typu przewozów. Szczególną cechą EUWT jest to, że członkiem ugrupowania może - wyjątkowo - być także podmiot, nie dysponujący kompetencją realizacji zadań z określonego zakresu. Państwo, do którego należy ów podmiot, może bowiem zgodzić się na jego uczestnictwo nawet wówczas, gdy członek ten nie posiada kompetencji w odniesieniu do wszystkich zadań określonych w konwencji ({{pu przepis="art. 7 ust. 2 RozpWEEUWT"}}). ((1)) ZAPEWNIENIE FINANSOWANIA PRZEWOZÓW TRANSGRANICZNYCH Problem finansowania przewozów transgranicznych polega na: 1) ograniczeniach możliwości transferu środków publicznych za granicę (szczególnie w Polsce), 1) zawieraniu krótkoterminowych umów z operatorami. ((2)) Transfer środków publicznych za granicę Zob. TransgranicznyPublicznyTransportZbiorowyFinansowanie ((2)) Zawieranie umów krótkoterminowych Operator, który ma inwestować w pojazdy o odpowiedniej jakości, musi otrzymać pewność, że przez czas amortyzacji infrastruktury będzie otrzymywał środki pozwalające na spłatę zobowiązań zaciągniętych na zakup pojazdów. ((1)) POWIERZENIE USŁUGI PRZEWOZÓW TRANSGRANICZNYCH Organizator, jeżeli samemu nie świadczy usługi, może powierzyć ją operatorowi. Kolejnym zarzutem jest, iż podmioty z różnych krajów nie mogą udzielić jednego zamówienia, w związku z czym konieczne jest przeprowadzanie takiej ilości postępowań, ile krajów jest włączonych w realizację przewozów. Jedno zamówienie pozwala na stworzenie kompleksowej obsługi, uniknięcie perturbacji związanych z synchronizacją i tożsamością zamówienia we wszystkich państwach. ((2)) Aktualnie obowiązujące regulacje Zarzut ten jest nie do końca trafny. Zob. na razie [[WspolneTransgraniczneUdzielenieZamowieniaPublicznego osobne opracowanie]] ((2)) Nowe dyrektywy //to do// ((2)) Wykorzystanie instrumentu EUWT dla wspólnych zamówień Także i tutaj należy zastanowić się nad korzyściami, które oferuje EUWT w zakresie wspólnych i transgranicznych zamówień publicznych. Na razie więcej w [[EUWTZamowieniaPubliczne osobnym opracowaniu]]. ((1)) WSPÓLNE PLANOWANIE PRZEWOZÓW Zob. na razie [[TransgranicznyPlanTransportowy osobny dokument]] ---- CategoryOpiniePrawne CategoryPublicznyTransportZbiorowy CategoryWspolpracaTransgraniczna CategoryProjektEVTZKompetenzzentrum

Zapisz stronę

Proszę podać notatkę o dokonanych na stronie zmianach