Wiki source for PlanZrownowazonegoRozwojuPublicznegoTransportuZbiorowego
====Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego====
==plan transportowy wg {{pu akt="UPTZ"}} ==
>>Zob. także:
Marcin Krzymuski, "Charakter prawny planów transportowych" [[http://www.tmir.sitkrp.org.pl/tmir/index.php?option=com_content&view=article&id=265:nr-1-2016&catid=32&Itemid=111&lang=pl Transport Miejski i Regionalny]] 1/2016, str. 11-16>> **Przedmiotem opracowania jest charakter prawny planu transportowego. Rozważania rozpoczęto od jednak od wyjaśnienia pojęcia planu transportowego. Opisano warunki niezbędne dla przyjęcia skutecznego planu transportowego ze szczególnym uwzględnieniem podmiotów zobowiązanych do uchwalenia planu oraz postępowania w zakresie uchwalenia planu. Wskazano również na skutki braku planu dla praktyki publicznego transportu zbiorowego. Całość zamykają rozważania dotyczące możliwości współpracy transgranicznej w zakresie planowania transportu zbiorowego.**
Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (tzw. plan transportowy) jest instytucją w miarę nową dla prawa polskiego. Wprowadzony został przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z 2010 r. W ciągu czterech lat obowiązywania ustawy planom transportowym nie poświęcano mu zbyt wiele uwagi, choć jest jednak aktem doniosłym. Na jego podstawie podejmowane są działania faktyczne i prawne w celu osiągnięcia zamierzonego poziomu rozwoju transportu publicznego na obszarze organizatora ({{pu przepis="art. 8 pkt 1 UPTZ"}}). Plan transportowy tworzy ramy dla rozwoju zrównoważonego transportu publicznego, determinuje zachowania podmiotów publicznych i prywatnych, kształtuje ich wzajemne obowiązki i roszczenia. Stąd wynika konieczność zajęcia się bliżej jego naturą prawną i rolą w procesie kształtowania polityki publicznego transportu zbiorowego.
((1)) Pojęcie planu transportowego
Ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie pojęcia planu transportowego. Z jego pełnej nazwy „plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego” wynika, iż jest to dokument, który w sposób sformalizowany określa program zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego na obszarze właściwości organizatora, który go uchwala. Jest to więc, biorąc pod uwagę definicję ustawową zrównoważonego zbiorowego transportu publicznego ({{pu przepis="art. 4 pkt 28 UPTZ"}}), opis stanu publicznego transportu zbiorowego na obszarze organizatora oraz opis środków służących realizacji zamierzeń organizatora względem publicznego transportu zbiorowego na obszarze jego właściwości. Plan wytycza zatem kierunki działań podejmowanych przez organizatora.
((1)) Doniosłość prawna planu transportowego
Plan transportowy ma decydujący wpływ na każdy przejaw publicznego transportu zbiorowego na obszarze właściwości organizatora. Stanowi podstawę organizacji transportu publicznego ({{pu przepis="art. 15 ust. 1 pkt 2 UPTZ"}}). Stanowi także warunek sine qua non uruchomienia przewozów użyteczności publicznej. Stanowi odzwierciedlenie kondycji obszaru organizatora. Odzwierciedlają się w nim bowiem potrzeby ludności w zakresie publicznego transportu zbiorowego (por. {{pu przepis="art. 5 ust. 1 pkt 3) UPTZ"}} ).
((2)) Zasady organizacji rynku przewozów, {{pu przepis="art. 12 ust. 1 pkt 5) UPTZ"}}
Pod pojęciem „zasad organizacji przewozów” rozumieć należy m. in. w tym przewidywany tryb wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozp. Ministra Infrastruktury z 2011 r. ). W planie należy zatem wskazać, ilu operatorów miałoby działać na danym rynku i w jaki sposób operatorzy będą wybierani. Zasady wyboru operatora ustalone zostały w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 oraz w {{pu przepis="art. 19 i nast. UPTZ"}}.
((2)) Możliwość wykonywania przewozów użyteczności publicznej
Bez planu transportowego nie jest dopuszczalne wykonywanie przewozów użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 24 ust. 2 UPTZ"}}). Bez planu nie organizator nie może więc zdecydować się na realizację „powszechnie dostępnej usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego (…) w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na danym obszarze” ({{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 12 UPTZ"}}). W planie określa się bowiem obligatoryjnie sieć komunikacyjną, na której organizator planuje wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 12 ust. 1 pkt 1 UPTZ"}}). Przewozy użyteczności publicznej na sieci, liniach lub linii komunikacyjnej wykonuje operator na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (art. 4 ust. 1 pkt 8 UPTZ). Umowa przyznaje operatorowi prawo i zobowiązuje go do wykonywania określonych usług związanych z wykonywaniem przewozu o charakterze użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 24 UPTZ"}}). Tylko i wyłącznie na podstawie umowy operator może otrzymać rekompensatę ({{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 15 UPTZ"}} w zw. z {{pu przepis="art. 50 ust. 1 pkt 2 UPTZ"}}). Pośrednio plan wpływa zatem także na finansowanie publicznego transportu zbiorowego.
((2)) Terminy obowiązywania umów o świadczenie usług PTZ
Kolejną konsekwencją planów, a bardziej ich braku, jest ograniczenie obowiązywania okresu umów o świadczenie usług PTZ. Ustawa przewiduje maksymalne okresy, na jakie można zawrzeć umowę, w {{pu przepis="art. 25 ust. 2 UPTZ"}}. Jednakże brak planu transportowego powodował do końca lutego 2014 r., że umowy mogły być zawarte na okres maksymalnie trzyletni ({{pu przepis="art. 84 ust. 2 pkt 3 UPTZ"}}). Od 1.3.2014 r. zawarcie umów na świadczenie usług PTZ z organizatorem, który planu nie uchwalił, nie jest możliwe. Jest to więc potwierdzenie tezy, że nie można realizować przewozów użyteczności publicznej bez planu transportowego.
((2)) Plan transportowy a inne zezwolenia
Natomiast plan nie ma – jak się wydaje – znaczenia przy wydawaniu decyzji administracyjnej o potwierdzeniu zgłoszenia wykonywania przewozów. Plan dotyczy bowiem linii i sieci, na których wykonywane są przewozy użyteczności publicznej. Potwierdzenie wykonywania przewozów dotyczy natomiast przewozów niebędących przewozami o charakterze użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 30 ust. 1 UPTZ"}}).
Plan transportowy może wpływać na zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych ({{pu przepis="art. 18 i nast. UTransDrog"}}). Wprawdzie zezwolenia te będą wydawane na okres maksymalnie do 31.12.2016 r. (art. 79 ust. 1 i 2 UPTZ). Już teraz jednak można, na podstawie {{pu przepis="art. 79 ust. 3 UPTZ"}}, odmówić udzielenia, zmiany lub przedłużenia takiego zezwolenia, jeżeli na podstawie planu transportowego na usługę objętą zezwoleniem została podpisana umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z operatorem publicznego transportu zbiorowego.
((1)) Charakter prawny planu transportowego
((2)) Plan transportowy jako akt prawa miejscowego
Plan transportowy uchwalony przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego ({{pu przepis="art. 9 ust. 3 UPTZ"}}). Jest więc aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym na obszarze jednostki, która go uchwaliła (por. 87 ust. 2 i art. 94 zd. 1 Konstytucji). Natomiast plan uchwalany przez ministra ma status rozporządzenia, a więc również aktu powszechnie obowiązującego, lecz wydawanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 92 Konstytucji).
Plan transportowy, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, musi być respektowany przez wszystkie podmioty działające na obszarze jednostki, która go uchwaliła. Obejmuje więc swoim działaniem organizatora, operatora, przewoźnika oraz osoby korzystające z publicznego transportu zbiorowego (pasażerów). Podwójna rola przypada więc tutaj organizatorowi. Jest on z jednej strony uchwałodawcą, zaś z drugiej - zgodnie z {{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 9 UPTZ"}} in fine "organem właściwym" w rozumieniu rozp. 1370/2007.
Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Oznacza to, iż zapisy planu transportowego powinny być ujęte w sposób uniwersalny. Przydanie planowi transportowemu charakteru normatywnego oznacza z kolei, że jego postanowienia wyznaczają adresatom określony sposób zachowania się poprzez wyartykułowanie nakazów, zakazów oraz przyznanie określonych uprawnień. Plan stanowi zatem źródło przepisów, które – o ile spełniają wszelkie kryteria formalne i materialne – mogą ograniczać ich wolność działania , ale mogą także generować określone roszczenia cywilnoprawne i publicznoprawne. W praktyce transportu kolejowego wskazuje się np. że „w przypadku kolizji pomiędzy wnioskami o przydział trasy dla poszczególnych przewozów pasażerskich zarządca powinien respektować zarówno treść ogłoszonych planów transportowych, jak i postanowienia zawartych umów o świadczenie usług publicznych.”
Z {{pu przepis="art. 9 ust. 3 UPTZ"}} wynikałoby, że tylko plany stanowione przez organizatorów będących jednostkami samorządu terytorialnego mają status akt prawa miejscowego. Jednakże przeważa pogląd, że taką kompetencję powinny mieć również związki. Na nie przechodzą bowiem prawa i obowiązki związane z wykonywaniem zadań przekazanych przez członków, którzy utworzyli związek (art. 64 ust. 3 ust. o samorządzie gminnym, art. 65 ust. 3 ust. o samorządzie powiatowym).
((2)) Plany transportowe w hierarchii źródeł prawa o publicznym transporcie zbiorowym
W hierarchii źródeł prawa plany transportowe jako akty prawa miejscowego mają rangę podustawową (por. art. 94 Konstytucji).
plany zajmują wyższą pozycję niż umowy pomiędzy organizatorami i operatorami. Znajdują się jednak niżej niż ustawy. Można zatem uchylić ich postanowienia z uwagi na niezgodność postanowień planu z aktami wyższego rzędu (ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, Konstytucją). Natomiast akty prawa miejscowego mają taką samą moc obowiązywania jak rozporządzenia, gdyż jedne i drugie wydawane są na podstawie delegacji ustawowej. Zajmują więc równoległą pozycje w hierarchii źródeł prawa.
Natomiast w omawianym zakresie mniejsze znaczenie ma prawo europejskie. Sytuacja konfliktu pomiędzy zapisami planu i bezpośrednio obowiązujących rozporządzeń (art. 288 ust. 2 TFUE) raczej nie będzie miała miejsca.
Uprawnione do weryfikowania zgodności postanowień planu z aktami wyższego rzędu są sądy administracyjne.
((1)) Obowiązek uchwalenia planu
{{pu przepis="Art. 9 ust. 1 UPTZ"}} nakłada na niektóre organy komunalne i administracji centralnej obowiązek sporządzenia planu zrównoważonego rozwoju transportu publicznego. Obowiązek ten istnieje jednak wyłącznie wówczas, gdy organizator spełnia kryteria określone w {{pu przepis="art. 9 ust. 1 UPTZ"}} oraz zamierza organizować przewozy o charakterze użyteczności publicznej.
Jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, związki międzygminne, związki powiatowe oraz związki powiatowo-gminne) są zobowiązane do podjęcia uchwały o planie transportowym w sytuacji, gdy spełniają określone wymagania demograficzne. Jest to kryterium dynamiczne, które wraz ze zmianami demograficznymi może spowodować powstanie albo ustanie obowiązku uchwalenia planu. Zakres podmiotowy obowiązku uchwalenia planu pokrywa się z systemem zadań nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego w ustawach samorządowych (zob. więc {{pu przepis="art. 7 ust. 1 pkt 4 USamorzGm"}}, {{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 6 USamorzPowiat"}}, {{pu przepis="art. 14 ust. 1 pkt 10 USamorzWoj"}}). Natomiast minister właściwy dla spraw transportu opracowuje plan dla linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym.
Wyliczenie w {{pu przepis="art. 9 ust. 1 UPTZ"}} jest enumeratywne. Jednakowoż ten wyczerpujący charakter relatywizuje {{pu przepis="art. 9 ust. 2 UPTZ"}}, który stwierdza, że w razie niespełnienia kryterium demograficzno-prawne, sporządzenie planu jest fakultatywne, Wydaje się, że mimo wszystko obowiązek taki istnieje, jeżeli organizator planuje wykonywanie przewozów użyteczności publicznej. Ten status przyznaje się przewozom, które są powszechnie dostępne i są realizowane w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na swoim obszarze ({{pu przepis="art. 4 pkt 12 UPTZ"}}).
((1)) Tryb uchwalenia planu transportowego
Ten proces rozpoczyna opracowanie planu. Opinie dotyczące projektu ({{pu przepis="art. 10 UPTZ"}} ). Kto jest uprawniony? Skutki nieuznania wniosków w nich zawartych zob. {{pu przepis="art. 101 USamorzGm"}}).
Następnie podejmowana jest uchwała o przyjęciu planu. Ogłoszenie planu (art. 13 pkt 2 i 10 ust. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz {{pu przepis="art. 13 ust. 5 UPTZ"}}).
W razie potrzeby przeprowadza się aktualizację planu transportowego. Tryb ?
Ustawa nakłada na ministra właściwego do spraw transportu obowiązek sporządzenia planu w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy ({{pu przepis="art. 84 ust. 1 UPTZ"}}). Minister spóźnił się z ogłoszeniem planu o 2 miesiące, gdyż rozporządzenie weszło w życie 31.10.2012 r. Nie przewidziano jednak sankcji za brak planu. Teoretycznie w czasie, gdy rozporządzenia jeszcze nie było, powinny były być wstrzymane przewozy użyteczności publicznej. Nie zdecydowano się jednak na formalistyczne postępowanie i przewozy były prowadzone bez zmian. Pozostałe jednostki, spełniające powyższe dwa kryteria, powinny były sporządzić plan do końca lutego 2014 r. (trzy lata od dnia wejścia w życie UPTZ). Jednak i dla tych sytuacji nie zastrzeżono sankcji, poza brakiem możliwości wykonywania przewozów użyteczności publicznej.
((1)) Wymagania merytoryczne wobec planu
Treść tego planu określa bliżej {{pu przepis="art. 12 ust. 1 UPTZ"}} oraz akt wykonawczy . Dopuszczalność określenia treści planu transportowego w rozporządzeniu w świetle art. 94 Konstytucji nie powinna budzić większych kontrowersji.
W planie muszą być ujęte wszystkie linie komunikacyjne, na których będą wykonywane przewozy o charakterze użyteczności publicznej (uzasadnienie do projektu ustawy - pkt 3). Dopuszczalne, ale nie zalecane jest uwzględnienie również linii komunikacyjnych, na których wykonywane będą przewozy komercyjne.
Planowania podejmuje się, aby:
1) transport spełniał oczekiwania społeczne dotyczące zapewnienia powszechnej dostępności,
1) wykorzystywane były różne środki transportu i promowane były przyjazne dla środowiska i wyposażone w nowoczesne rozwiązania techniczne środki transportu (por. {{pu przepis="art. 4 pkt 25 UPTZ"}}).
Plany organizatorów niższego rzędu muszą uwzględniać postanowienia planów ustanowionych przez organy wyższego szczebla organizacji ({{pu przepis="art. 11 UPTZ"}}). Jest to rozwiązanie znane z prawa planowania przestrzennego (por. {{pu przepis="art. 11 pkt 4 UPlanZagospPrzestrz"}} ).
((1)) Ochrona prawna przed postanowieniami planu
((2)) Zaskarżanie postanowień planu
Plany transportowe jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane na zasadach przewidzianych w art. 101 ust. o samorządzie gminnym, art. 87 ust. o samorządzie powiatowym i art. 90 ust. o samorządzie województwa. Natomiast plany związków (gminnych, powiatowych, powiatowo-gminnych, metropolitalnych) mogą być zaskarżane stosownie do
Dla skarg przeciw planom transportowym ustawa otwiera drogę przed sądami administracyjnymi (zob. także art. 3 § 2 pkt 5 PrPostSądAdm ).
Przesłanką zasadności skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez uchwałę o ustanowieniu planu oraz wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia.
((2)) Odpowiedzialność organizatora
Organizator może bowiem dokonywać zmian w planie, jeżeli zajdą ku temu uzasadnione potrzeby ({{pu przepis="art. 11 ust. 2 UPTZ"}}). Nie uwalnia go to od odpowiedzialności odszkodowawczej wobec operatora na skutek aktualizacji planu, jeżeli konsekwencją zmian będzie pogorszenie się warunków wykonywania umowy o świadczenie usług albo operator dozna szkody ({{pu przepis="art. 27 ust. 2 UPTZ"}}). Skoro uprawnionymi do podniesienia roszczenia są wyłącznie operatorzy, zmiany w przewozach komercyjnych na skutek zmiany planu nie mieszczą się w dyspozycji omawianego przepisu. Ewentualne roszczenia przewoźnik może zgłaszać na zasadach ogólnych ({{pu przepis="art. 417 KC"}} i {{pu przepis="art. 417(1) KC"}}).
{{pu przepis="Art. 27 ust. 2 UPTZ"}} stanowi samodzielną podstawę roszczenia operatora przeciwko organizatorowi. Podstawą odpowiedzialności jest tu naruszenie zaufania operatora co do trwałości postanowień planu transportowego. Przesłanką odpowiedzialności może być już samo pogorszenie warunków realizowania umowy. To sformułowanie wydaje się zbędne, gdyż miarodajna dla odpowiedzialności może być tylko szkoda poniesiona przez operatora. Trudno sobie wyobrazić bowiem pogorszenie warunków bez szkody. Ta jednak jest wymieniona jako odrębna przesłanka odpowiedzialności.
Ustawa nie decyduje o losach umowy, która wiązała organizatora i operatora. Jeżeli na skutek zmian w planie wykonanie przez operatora postanowień umowy o świadczenie usług PTZ stało się niemożliwe, należy sięgnąć po zasady ogólne prawa cywilnego. Zastosowanie znajdzie zatem klauzula rebus sic stantibus ({{pu przepis="art. 357(1) KC"}}) lub postanowienia o niemożliwości świadczenia ({{pu przepis="art. 475 KC"}}, {{pu przepis="art. 493 KC"}} i nast.). Odpowiedzialność za szkody poniesione przez operatora spowodowane zmianami w planie transportowym obejmuje zarówno straty jak i utracone korzyści (art. 361 § 2 KC).
Spory pomiędzy operatorem i organizatorem z tego zakresu należą, jako sprawy cywilne, do właściwości sądów powszechnych ({{pu przepis="art. 1 KPC"}}).
((1)) Prawo obce
Nie każdy jednak kraj nadaje planom transportowym taką właśnie rangę.
W Niemczech planowanie transportu zbiorowego należy do kompetencji krajów związkowych (§ 8 PBefG ) oraz organów wskazanych w ustawach krajów związkowych. Instrumentem planowania tzw. plan transportu lokalnego (Nahverkehrsplan). Inaczej niż w Polsce nie ma on jednak charakteru normy prawnej ani aktu administracyjnego. Nie powoduje zatem związania podmiotów zewnętrznych a tylko sferą administracji (keine verbindliche Außenwirkung).
((1)) Transgraniczny plan transportowy
Zob. [[TransgranicznyPlanTransportowy osobny dokument]]
((1)) Wnioski
Instytucja planu jest formą organizowania publicznego transportu zbiorowego. Polega bowiem ono na podjęciu takich działań przez organizatora, które doprowadzą do realizacji istniejącego planu albo do aktualizacji już istniejącego planu transportowego (por. {{pu przepis="art. 15 ust. 1 pkt 2 UPTZ"}} ).
----
CategoryPublicznyTransportZbiorowy CategoryPrawoObce
==plan transportowy wg {{pu akt="UPTZ"}} ==
>>Zob. także:
Marcin Krzymuski, "Charakter prawny planów transportowych" [[http://www.tmir.sitkrp.org.pl/tmir/index.php?option=com_content&view=article&id=265:nr-1-2016&catid=32&Itemid=111&lang=pl Transport Miejski i Regionalny]] 1/2016, str. 11-16>> **Przedmiotem opracowania jest charakter prawny planu transportowego. Rozważania rozpoczęto od jednak od wyjaśnienia pojęcia planu transportowego. Opisano warunki niezbędne dla przyjęcia skutecznego planu transportowego ze szczególnym uwzględnieniem podmiotów zobowiązanych do uchwalenia planu oraz postępowania w zakresie uchwalenia planu. Wskazano również na skutki braku planu dla praktyki publicznego transportu zbiorowego. Całość zamykają rozważania dotyczące możliwości współpracy transgranicznej w zakresie planowania transportu zbiorowego.**
Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (tzw. plan transportowy) jest instytucją w miarę nową dla prawa polskiego. Wprowadzony został przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z 2010 r. W ciągu czterech lat obowiązywania ustawy planom transportowym nie poświęcano mu zbyt wiele uwagi, choć jest jednak aktem doniosłym. Na jego podstawie podejmowane są działania faktyczne i prawne w celu osiągnięcia zamierzonego poziomu rozwoju transportu publicznego na obszarze organizatora ({{pu przepis="art. 8 pkt 1 UPTZ"}}). Plan transportowy tworzy ramy dla rozwoju zrównoważonego transportu publicznego, determinuje zachowania podmiotów publicznych i prywatnych, kształtuje ich wzajemne obowiązki i roszczenia. Stąd wynika konieczność zajęcia się bliżej jego naturą prawną i rolą w procesie kształtowania polityki publicznego transportu zbiorowego.
((1)) Pojęcie planu transportowego
Ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie pojęcia planu transportowego. Z jego pełnej nazwy „plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego” wynika, iż jest to dokument, który w sposób sformalizowany określa program zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego na obszarze właściwości organizatora, który go uchwala. Jest to więc, biorąc pod uwagę definicję ustawową zrównoważonego zbiorowego transportu publicznego ({{pu przepis="art. 4 pkt 28 UPTZ"}}), opis stanu publicznego transportu zbiorowego na obszarze organizatora oraz opis środków służących realizacji zamierzeń organizatora względem publicznego transportu zbiorowego na obszarze jego właściwości. Plan wytycza zatem kierunki działań podejmowanych przez organizatora.
((1)) Doniosłość prawna planu transportowego
Plan transportowy ma decydujący wpływ na każdy przejaw publicznego transportu zbiorowego na obszarze właściwości organizatora. Stanowi podstawę organizacji transportu publicznego ({{pu przepis="art. 15 ust. 1 pkt 2 UPTZ"}}). Stanowi także warunek sine qua non uruchomienia przewozów użyteczności publicznej. Stanowi odzwierciedlenie kondycji obszaru organizatora. Odzwierciedlają się w nim bowiem potrzeby ludności w zakresie publicznego transportu zbiorowego (por. {{pu przepis="art. 5 ust. 1 pkt 3) UPTZ"}} ).
((2)) Zasady organizacji rynku przewozów, {{pu przepis="art. 12 ust. 1 pkt 5) UPTZ"}}
Pod pojęciem „zasad organizacji przewozów” rozumieć należy m. in. w tym przewidywany tryb wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozp. Ministra Infrastruktury z 2011 r. ). W planie należy zatem wskazać, ilu operatorów miałoby działać na danym rynku i w jaki sposób operatorzy będą wybierani. Zasady wyboru operatora ustalone zostały w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 oraz w {{pu przepis="art. 19 i nast. UPTZ"}}.
((2)) Możliwość wykonywania przewozów użyteczności publicznej
Bez planu transportowego nie jest dopuszczalne wykonywanie przewozów użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 24 ust. 2 UPTZ"}}). Bez planu nie organizator nie może więc zdecydować się na realizację „powszechnie dostępnej usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego (…) w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na danym obszarze” ({{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 12 UPTZ"}}). W planie określa się bowiem obligatoryjnie sieć komunikacyjną, na której organizator planuje wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 12 ust. 1 pkt 1 UPTZ"}}). Przewozy użyteczności publicznej na sieci, liniach lub linii komunikacyjnej wykonuje operator na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (art. 4 ust. 1 pkt 8 UPTZ). Umowa przyznaje operatorowi prawo i zobowiązuje go do wykonywania określonych usług związanych z wykonywaniem przewozu o charakterze użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 24 UPTZ"}}). Tylko i wyłącznie na podstawie umowy operator może otrzymać rekompensatę ({{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 15 UPTZ"}} w zw. z {{pu przepis="art. 50 ust. 1 pkt 2 UPTZ"}}). Pośrednio plan wpływa zatem także na finansowanie publicznego transportu zbiorowego.
((2)) Terminy obowiązywania umów o świadczenie usług PTZ
Kolejną konsekwencją planów, a bardziej ich braku, jest ograniczenie obowiązywania okresu umów o świadczenie usług PTZ. Ustawa przewiduje maksymalne okresy, na jakie można zawrzeć umowę, w {{pu przepis="art. 25 ust. 2 UPTZ"}}. Jednakże brak planu transportowego powodował do końca lutego 2014 r., że umowy mogły być zawarte na okres maksymalnie trzyletni ({{pu przepis="art. 84 ust. 2 pkt 3 UPTZ"}}). Od 1.3.2014 r. zawarcie umów na świadczenie usług PTZ z organizatorem, który planu nie uchwalił, nie jest możliwe. Jest to więc potwierdzenie tezy, że nie można realizować przewozów użyteczności publicznej bez planu transportowego.
((2)) Plan transportowy a inne zezwolenia
Natomiast plan nie ma – jak się wydaje – znaczenia przy wydawaniu decyzji administracyjnej o potwierdzeniu zgłoszenia wykonywania przewozów. Plan dotyczy bowiem linii i sieci, na których wykonywane są przewozy użyteczności publicznej. Potwierdzenie wykonywania przewozów dotyczy natomiast przewozów niebędących przewozami o charakterze użyteczności publicznej ({{pu przepis="art. 30 ust. 1 UPTZ"}}).
Plan transportowy może wpływać na zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych ({{pu przepis="art. 18 i nast. UTransDrog"}}). Wprawdzie zezwolenia te będą wydawane na okres maksymalnie do 31.12.2016 r. (art. 79 ust. 1 i 2 UPTZ). Już teraz jednak można, na podstawie {{pu przepis="art. 79 ust. 3 UPTZ"}}, odmówić udzielenia, zmiany lub przedłużenia takiego zezwolenia, jeżeli na podstawie planu transportowego na usługę objętą zezwoleniem została podpisana umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z operatorem publicznego transportu zbiorowego.
((1)) Charakter prawny planu transportowego
((2)) Plan transportowy jako akt prawa miejscowego
Plan transportowy uchwalony przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego ({{pu przepis="art. 9 ust. 3 UPTZ"}}). Jest więc aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym na obszarze jednostki, która go uchwaliła (por. 87 ust. 2 i art. 94 zd. 1 Konstytucji). Natomiast plan uchwalany przez ministra ma status rozporządzenia, a więc również aktu powszechnie obowiązującego, lecz wydawanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 92 Konstytucji).
Plan transportowy, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, musi być respektowany przez wszystkie podmioty działające na obszarze jednostki, która go uchwaliła. Obejmuje więc swoim działaniem organizatora, operatora, przewoźnika oraz osoby korzystające z publicznego transportu zbiorowego (pasażerów). Podwójna rola przypada więc tutaj organizatorowi. Jest on z jednej strony uchwałodawcą, zaś z drugiej - zgodnie z {{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 9 UPTZ"}} in fine "organem właściwym" w rozumieniu rozp. 1370/2007.
Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Oznacza to, iż zapisy planu transportowego powinny być ujęte w sposób uniwersalny. Przydanie planowi transportowemu charakteru normatywnego oznacza z kolei, że jego postanowienia wyznaczają adresatom określony sposób zachowania się poprzez wyartykułowanie nakazów, zakazów oraz przyznanie określonych uprawnień. Plan stanowi zatem źródło przepisów, które – o ile spełniają wszelkie kryteria formalne i materialne – mogą ograniczać ich wolność działania , ale mogą także generować określone roszczenia cywilnoprawne i publicznoprawne. W praktyce transportu kolejowego wskazuje się np. że „w przypadku kolizji pomiędzy wnioskami o przydział trasy dla poszczególnych przewozów pasażerskich zarządca powinien respektować zarówno treść ogłoszonych planów transportowych, jak i postanowienia zawartych umów o świadczenie usług publicznych.”
Z {{pu przepis="art. 9 ust. 3 UPTZ"}} wynikałoby, że tylko plany stanowione przez organizatorów będących jednostkami samorządu terytorialnego mają status akt prawa miejscowego. Jednakże przeważa pogląd, że taką kompetencję powinny mieć również związki. Na nie przechodzą bowiem prawa i obowiązki związane z wykonywaniem zadań przekazanych przez członków, którzy utworzyli związek (art. 64 ust. 3 ust. o samorządzie gminnym, art. 65 ust. 3 ust. o samorządzie powiatowym).
((2)) Plany transportowe w hierarchii źródeł prawa o publicznym transporcie zbiorowym
W hierarchii źródeł prawa plany transportowe jako akty prawa miejscowego mają rangę podustawową (por. art. 94 Konstytucji).
plany zajmują wyższą pozycję niż umowy pomiędzy organizatorami i operatorami. Znajdują się jednak niżej niż ustawy. Można zatem uchylić ich postanowienia z uwagi na niezgodność postanowień planu z aktami wyższego rzędu (ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, Konstytucją). Natomiast akty prawa miejscowego mają taką samą moc obowiązywania jak rozporządzenia, gdyż jedne i drugie wydawane są na podstawie delegacji ustawowej. Zajmują więc równoległą pozycje w hierarchii źródeł prawa.
Natomiast w omawianym zakresie mniejsze znaczenie ma prawo europejskie. Sytuacja konfliktu pomiędzy zapisami planu i bezpośrednio obowiązujących rozporządzeń (art. 288 ust. 2 TFUE) raczej nie będzie miała miejsca.
Uprawnione do weryfikowania zgodności postanowień planu z aktami wyższego rzędu są sądy administracyjne.
((1)) Obowiązek uchwalenia planu
{{pu przepis="Art. 9 ust. 1 UPTZ"}} nakłada na niektóre organy komunalne i administracji centralnej obowiązek sporządzenia planu zrównoważonego rozwoju transportu publicznego. Obowiązek ten istnieje jednak wyłącznie wówczas, gdy organizator spełnia kryteria określone w {{pu przepis="art. 9 ust. 1 UPTZ"}} oraz zamierza organizować przewozy o charakterze użyteczności publicznej.
Jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, związki międzygminne, związki powiatowe oraz związki powiatowo-gminne) są zobowiązane do podjęcia uchwały o planie transportowym w sytuacji, gdy spełniają określone wymagania demograficzne. Jest to kryterium dynamiczne, które wraz ze zmianami demograficznymi może spowodować powstanie albo ustanie obowiązku uchwalenia planu. Zakres podmiotowy obowiązku uchwalenia planu pokrywa się z systemem zadań nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego w ustawach samorządowych (zob. więc {{pu przepis="art. 7 ust. 1 pkt 4 USamorzGm"}}, {{pu przepis="art. 4 ust. 1 pkt 6 USamorzPowiat"}}, {{pu przepis="art. 14 ust. 1 pkt 10 USamorzWoj"}}). Natomiast minister właściwy dla spraw transportu opracowuje plan dla linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym.
Wyliczenie w {{pu przepis="art. 9 ust. 1 UPTZ"}} jest enumeratywne. Jednakowoż ten wyczerpujący charakter relatywizuje {{pu przepis="art. 9 ust. 2 UPTZ"}}, który stwierdza, że w razie niespełnienia kryterium demograficzno-prawne, sporządzenie planu jest fakultatywne, Wydaje się, że mimo wszystko obowiązek taki istnieje, jeżeli organizator planuje wykonywanie przewozów użyteczności publicznej. Ten status przyznaje się przewozom, które są powszechnie dostępne i są realizowane w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na swoim obszarze ({{pu przepis="art. 4 pkt 12 UPTZ"}}).
((1)) Tryb uchwalenia planu transportowego
Ten proces rozpoczyna opracowanie planu. Opinie dotyczące projektu ({{pu przepis="art. 10 UPTZ"}} ). Kto jest uprawniony? Skutki nieuznania wniosków w nich zawartych zob. {{pu przepis="art. 101 USamorzGm"}}).
Następnie podejmowana jest uchwała o przyjęciu planu. Ogłoszenie planu (art. 13 pkt 2 i 10 ust. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz {{pu przepis="art. 13 ust. 5 UPTZ"}}).
W razie potrzeby przeprowadza się aktualizację planu transportowego. Tryb ?
Ustawa nakłada na ministra właściwego do spraw transportu obowiązek sporządzenia planu w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy ({{pu przepis="art. 84 ust. 1 UPTZ"}}). Minister spóźnił się z ogłoszeniem planu o 2 miesiące, gdyż rozporządzenie weszło w życie 31.10.2012 r. Nie przewidziano jednak sankcji za brak planu. Teoretycznie w czasie, gdy rozporządzenia jeszcze nie było, powinny były być wstrzymane przewozy użyteczności publicznej. Nie zdecydowano się jednak na formalistyczne postępowanie i przewozy były prowadzone bez zmian. Pozostałe jednostki, spełniające powyższe dwa kryteria, powinny były sporządzić plan do końca lutego 2014 r. (trzy lata od dnia wejścia w życie UPTZ). Jednak i dla tych sytuacji nie zastrzeżono sankcji, poza brakiem możliwości wykonywania przewozów użyteczności publicznej.
((1)) Wymagania merytoryczne wobec planu
Treść tego planu określa bliżej {{pu przepis="art. 12 ust. 1 UPTZ"}} oraz akt wykonawczy . Dopuszczalność określenia treści planu transportowego w rozporządzeniu w świetle art. 94 Konstytucji nie powinna budzić większych kontrowersji.
W planie muszą być ujęte wszystkie linie komunikacyjne, na których będą wykonywane przewozy o charakterze użyteczności publicznej (uzasadnienie do projektu ustawy - pkt 3). Dopuszczalne, ale nie zalecane jest uwzględnienie również linii komunikacyjnych, na których wykonywane będą przewozy komercyjne.
Planowania podejmuje się, aby:
1) transport spełniał oczekiwania społeczne dotyczące zapewnienia powszechnej dostępności,
1) wykorzystywane były różne środki transportu i promowane były przyjazne dla środowiska i wyposażone w nowoczesne rozwiązania techniczne środki transportu (por. {{pu przepis="art. 4 pkt 25 UPTZ"}}).
Plany organizatorów niższego rzędu muszą uwzględniać postanowienia planów ustanowionych przez organy wyższego szczebla organizacji ({{pu przepis="art. 11 UPTZ"}}). Jest to rozwiązanie znane z prawa planowania przestrzennego (por. {{pu przepis="art. 11 pkt 4 UPlanZagospPrzestrz"}} ).
((1)) Ochrona prawna przed postanowieniami planu
((2)) Zaskarżanie postanowień planu
Plany transportowe jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane na zasadach przewidzianych w art. 101 ust. o samorządzie gminnym, art. 87 ust. o samorządzie powiatowym i art. 90 ust. o samorządzie województwa. Natomiast plany związków (gminnych, powiatowych, powiatowo-gminnych, metropolitalnych) mogą być zaskarżane stosownie do
Dla skarg przeciw planom transportowym ustawa otwiera drogę przed sądami administracyjnymi (zob. także art. 3 § 2 pkt 5 PrPostSądAdm ).
Przesłanką zasadności skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez uchwałę o ustanowieniu planu oraz wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia.
((2)) Odpowiedzialność organizatora
Organizator może bowiem dokonywać zmian w planie, jeżeli zajdą ku temu uzasadnione potrzeby ({{pu przepis="art. 11 ust. 2 UPTZ"}}). Nie uwalnia go to od odpowiedzialności odszkodowawczej wobec operatora na skutek aktualizacji planu, jeżeli konsekwencją zmian będzie pogorszenie się warunków wykonywania umowy o świadczenie usług albo operator dozna szkody ({{pu przepis="art. 27 ust. 2 UPTZ"}}). Skoro uprawnionymi do podniesienia roszczenia są wyłącznie operatorzy, zmiany w przewozach komercyjnych na skutek zmiany planu nie mieszczą się w dyspozycji omawianego przepisu. Ewentualne roszczenia przewoźnik może zgłaszać na zasadach ogólnych ({{pu przepis="art. 417 KC"}} i {{pu przepis="art. 417(1) KC"}}).
{{pu przepis="Art. 27 ust. 2 UPTZ"}} stanowi samodzielną podstawę roszczenia operatora przeciwko organizatorowi. Podstawą odpowiedzialności jest tu naruszenie zaufania operatora co do trwałości postanowień planu transportowego. Przesłanką odpowiedzialności może być już samo pogorszenie warunków realizowania umowy. To sformułowanie wydaje się zbędne, gdyż miarodajna dla odpowiedzialności może być tylko szkoda poniesiona przez operatora. Trudno sobie wyobrazić bowiem pogorszenie warunków bez szkody. Ta jednak jest wymieniona jako odrębna przesłanka odpowiedzialności.
Ustawa nie decyduje o losach umowy, która wiązała organizatora i operatora. Jeżeli na skutek zmian w planie wykonanie przez operatora postanowień umowy o świadczenie usług PTZ stało się niemożliwe, należy sięgnąć po zasady ogólne prawa cywilnego. Zastosowanie znajdzie zatem klauzula rebus sic stantibus ({{pu przepis="art. 357(1) KC"}}) lub postanowienia o niemożliwości świadczenia ({{pu przepis="art. 475 KC"}}, {{pu przepis="art. 493 KC"}} i nast.). Odpowiedzialność za szkody poniesione przez operatora spowodowane zmianami w planie transportowym obejmuje zarówno straty jak i utracone korzyści (art. 361 § 2 KC).
Spory pomiędzy operatorem i organizatorem z tego zakresu należą, jako sprawy cywilne, do właściwości sądów powszechnych ({{pu przepis="art. 1 KPC"}}).
((1)) Prawo obce
Nie każdy jednak kraj nadaje planom transportowym taką właśnie rangę.
W Niemczech planowanie transportu zbiorowego należy do kompetencji krajów związkowych (§ 8 PBefG ) oraz organów wskazanych w ustawach krajów związkowych. Instrumentem planowania tzw. plan transportu lokalnego (Nahverkehrsplan). Inaczej niż w Polsce nie ma on jednak charakteru normy prawnej ani aktu administracyjnego. Nie powoduje zatem związania podmiotów zewnętrznych a tylko sferą administracji (keine verbindliche Außenwirkung).
((1)) Transgraniczny plan transportowy
Zob. [[TransgranicznyPlanTransportowy osobny dokument]]
((1)) Wnioski
Instytucja planu jest formą organizowania publicznego transportu zbiorowego. Polega bowiem ono na podjęciu takich działań przez organizatora, które doprowadzą do realizacji istniejącego planu albo do aktualizacji już istniejącego planu transportowego (por. {{pu przepis="art. 15 ust. 1 pkt 2 UPTZ"}} ).
----
CategoryPublicznyTransportZbiorowy CategoryPrawoObce
