Wersja [12434]
To jest stara wersja CieplownictwoStrategiaWskazania utworzona przez WojciechLisiewicz, 2010-08-24 22:37:36.
Strategia wobec zmian w prawie
wskazówki dla przedsiębiorstw ciepłowniczych
A. Proponowany kształt regulacji
Z przedstawionych w odrębnym artykule działań na szczeblu europejskim oraz z założeń politycznych polskiego rządu wynika, że w pierwszej linii należy oczekiwać obecnie działań legislacyjnych w zakresie efektywności energetycznej (budynków i nie tylko) oraz systemu wspierania i preferencji dla odnawialnych źródeł energii (OZE). Impulsy ze strony polityki krajowej spowodują zmiany w zakresie samego prawa energetycznego, które prawdopodobnie będą skutkowały - poza trendami wynikającymi już z prawa europejskiego - naciskiem na podwyższenie bezpieczeństwa energetycznego oraz na rozwój rynków konkurencyjnych.
W dalszej perspektywie należy spodziewać się dalszego rozwoju prawa w zakresie wsparcia dla wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w skojarzeniu (kogeneracja). Zmiany w handlu uprawnieniami do emisji CO2 pozostają co do zasady poza sferą wpływów polskiego ustawodawcy, ponieważ oczekiwany system aukcyjnego przydziału uprawnień zostanie uregulowany rozporządzeniem UE.
W interesie branży i przedsiębiorstw ciepłowniczych jest, aby nieuniknione zmiany w prawie polskim uwzględniły następujące założenia:
- wdrożenie mechanizmów rynkowych musi odbyć się w sposób, który nie spowoduje radykalnych zaburzeń zaopatrzenia w ciepło sieciowe [1]; urynkowienie ciepła powinno nastąpić w trybie, który umożliwi przygotowanie się przedsiębiorstw na czysto cywilnoprawne procedury współpracy z klientem; przedsiębiorstwa i ich kontrahenci powinny mieć do dyspozycji przede wszystkim albo uregulowane prawnie mechanizmy kształtowania treści umów masowych (por. np. model niemiecki) lub też pełną jasność co możliwości stosowania sprawdzonych mechanizmów prawa cywilnego (model preferowany przez autora);
- modele benchmarkingowe i temu podobne są tylko połowicznie modelami rynkowymi i stanowią raczej nowoczesną formę regulacji bodźcowej bezwzględnie wymuszającej na przedsiębiorstwach redukcję kosztów niezależnie od (obserwowanej w branży) dekapitalizacji majątku; zastosowanie takich modeli byłoby nieodpowiedzialne, jeśli nie zostanie uwzględniona a) specyfika lokalnych rynków ciepła oraz b) konieczność inwestowania w przedsiębiorstwach; jeśli inwestycje w przedsiębiorstwie ciepłowniczym (konieczne np. ze względu na wymogi poprawy efektywności lub gwarancji bezpieczeństwa dostaw) będą skutkować wyłącznie utrudnieniem uzyskania parametrów jakiegokolwiek benchmarku, to inwestycje nie będą opłacalne i dekapitalizacja majątku będzie nadal postępować;
- wsparcie dla kogeneracji powinno przybrać kształt zgodny z założeniami UE i przynosić przedsiębiorstwom wymierne korzyści nie konsumowane wzajemnie przez reguły tworzenia taryf dla energii elektrycznej i ciepła; ponadto ciepło sieciowe nie może być w tym zakresie dyskryminowane wobec innych źródeł ogrzewania pomieszczeń w dużej mierze mniej efektywnych przez koszty handlu CO2 (!);
- wskazany w "Polityce energetycznej" mechanizm podwyższania bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię przez precyzyjną regulację zwrotu z kapitału w zakresie inwestycji sieciowych powinien stanowić centralny postulat przedsiębiorstw ciepłowniczych wobec przyszłej regulacji ciepłownictwa; zapewnienie zwrotu z kapitału na godziwym poziomie uatrakcyjni sektor ciepłowniczy dla inwestorów i pozwoli na osiągnięcie celu - bezpieczeństwa zaopatrzenia w ciepło;
- w wypadku zachowania jakichkolwiek administracyjnych mechanizmów regulacyjnych konieczne jest skorygowanie istniejących dotychczas deficytów procedur w postępowaniu przed regulatorem; podstawowym celem zmian powinny być w tym zakresie skrócenie postępowania administracyjnego, wyeliminowanie uznaniowości decyzji, oparcie działań regulatora o jednoznaczne reguły oraz zapewnienie ochrony prawnej podmiotom, których dotyczą decyzje regulatora;
- regulacja w zakresie efektywności energetycznej musi umożliwić również przedsiębiorstwom ciepłowniczych udział w rynku usług energetycznych oraz partycypowanie w udogodnieniach wynikających z oszczędzania energii; należy doprowadzić do stanu, w którym promowane będą projekty podwyższania efektywności niezależnie od sposobu ogrzewania danych obiektów; przedsiębiorstwa ciepłownicze powinny mieć możliwość realizacji projektów podwyższania efektywności energetycznej na każdym obiekcie a promowane projekty nie powinny być reglamentowane - jedynym kryterium stopnia wspierania projektów powinien być obiektywnie określony efekt oszczędności energii;
- wsparcie dla OZE musi być realizowane według kryteriów transparentnych i nie dyskryminujących ciepła sieciowego wobec innych nośników energii cieplnej; oczywistym jest, że kontyngenty zielonej energii będą w najbliższych latach czynnikiem podwyższającym średnią cenę energii; w wypadku obciążenia przedsiębiorstwa ciepłowniczego kosztami ciepła wytwarzanego ze źródeł odnawialnych nie można dopuścić do sytuacji, w której obciążone takim kosztem ciepło sieciowe będzie musiało bez rekompensaty tego obciążenia konkurować z innymi źródłami ciepła - np. z gazem - nie obciążonymi takim kosztem; przy kształtowaniu systemu wsparcia OZE konieczne jest stworzenie rozwiązań takich, aby wszystkie źródła ciepła były obciążone kosztami OZE proporcjonalnie do ich udziału w rynku;
- wpłynięcie na kształt systemu handlu CO2 na szczeblu krajowym nie ma większego sensu, ponieważ akty prawne powstają w tym zakresie na szczeblu europejskim. W chwili obecnej jest przygotowywane przede wszystkim rozporządzenie regulujące zasady przydzielania uprawnień do emisji (głównie w drodze aukcji), które to będzie musiało być jedynie stosowane przez polską administrację państwową.
B. Zalecenia dla przedsiębiorstw ciepłowniczych
Niektóre z przedstawionych powyżej tendencji w prawie mogą być dla branży korzystne - przykładowo wsparcie dla kogeneracji czy też precyzyjne określenie reguł ustalania zwrotu z kapitału lub poprawa ochrony prawnej przed decyzjami administracyjnymi regulatora. Jednak większość zmian oczekujących przedsiębiorstwa ciepłownicze wiąże się z szeregiem ryzyk. Najważniejsze z nich to:
- dodatkowe koszty, które obciążą działalność przedsiębiorstw ciepłowniczych;
- ograniczenie zbytu ciepła na obecnym poziomie,
- niekorzystny wpływ na marżę ze sprzedaży ciepła sieciowego,
- zmiana otoczenia rynkowego działalności ciepłowniczej.
1. Urynkowienie ciepła
Całkowita zmiana modelu regulacji działalności ciepłowniczej, a w szczególności cen ciepła, na model rynkowy jest raczej mało prawdopodobna. Jednak stopniowe wprowadzenie mechanizmów rynkowych to scenariusz prawdopodobny, tym bardziej, że został on wyraźnie wspomniany w politycznych założeniach rządu [2]. Przygotowanie na mechanizmy rynkowe musi w wypadku polskiego rynku objąć przede wszystkim zmianę procedur i przygotowania merytorycznego personelu do obsługi klientów w oparciu o umowy czysto cywilnoprawne. Obejmuje to następujące aspekty:
Całkowita zmiana modelu regulacji działalności ciepłowniczej, a w szczególności cen ciepła, na model rynkowy jest raczej mało prawdopodobna. Jednak stopniowe wprowadzenie mechanizmów rynkowych to scenariusz prawdopodobny, tym bardziej, że został on wyraźnie wspomniany w politycznych założeniach rządu [2]. Przygotowanie na mechanizmy rynkowe musi w wypadku polskiego rynku objąć przede wszystkim zmianę procedur i przygotowania merytorycznego personelu do obsługi klientów w oparciu o umowy czysto cywilnoprawne. Obejmuje to następujące aspekty:
- pojawienie się żądań negocjacji ceny przez indywidualnego odbiorcę - konieczne są zatem strategie na ten wypadek;
- konieczność regulacji treści umów z klientami przy pomocy określonych wzorców (formularz samej umowy indywidualnej; wyznaczenie pola do negocjacji w formularzu umowy, stworzenie zgodnych z regułami cywilnoprawnymi - art. 384 KCart. 384 KCi nast. - ogólnych warunków umownych, cenników itp.);
§ 1. Ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzór umowy, regulamin, wiąże drugą stronę, jeżeli został jej doręczony przed zawarciem umowy.
§ 2. W razie gdy posługiwanie się wzorcem jest w stosunkach danego rodzaju zwyczajowo przyjęte, wiąże on także wtedy, gdy druga strona mogła się z łatwością dowiedzieć o jego treści. Nie dotyczy to jednak umów zawieranych z udziałem konsumentów, z wyjątkiem umów powszechnie zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego.
§ 3. (uchylony)
§ 4. Jeżeli jedna ze stron posługuje się wzorcem umowy w postaci elektronicznej, powinna udostępnić go drugiej stronie przed zawarciem umowy w taki sposób, aby mogła ona wzorzec ten przechowywać i odtwarzać w zwykłym toku czynności.
§ 5. (uchylony). - stworzenie strategii systemu ustalania i zmian cen.
2. Ceny referencyjne, benchmarking
W wypadku wprowadzenia modeli regulacyjnych opartych o ceny referencyjne lub jakiegokolwiek rodzaju benchmarking (co jest scenariuszem dość prawdopodobnym ze względu na wskazania w polityce energetycznej oraz wieloletnie już zabiegi IGCP) przedsiębiorstwa ciepłownicze zostaną skonfrontowane z naciskiem na poziom ich cen. W zależności od konkretnego kształtu regulacji w tym zakresie przedsiębiorstwa mniej lub bardziej będą zmuszone do optymalizacji kosztów działalności. Jedynie przedsiębiorstwa zdekapitalizowane (niski poziom kosztów związanych z amortyzacją) mogą być w sytuacji korzystniejszej. Przez to możliwą strategią poprawy sytuacji przedsiębiorstwa wobec benchmarku może być łączenie z przedsiębiorstwami zdekapitalizowanymi i niedoinwestowanymi.
Poza tym przedsiębiorstwom nie pozostanie nic innego, jak wzmożenie wysiłków w zakresie zarządzania regulacjami w tym celu, aby regulację w modelu cen referencyjnych maksymalnie wykorzystywać na swoje potrzeby. Precyzyjniejsze określenie takich działań będzie możliwe dopiero po uzyskaniu wiedzy na temat ostatecznego kształtu modelu regulacyjnego. Natomiast podjęcie działań w celu zapobieżenia negatywnym skutków tego modelu regulacji konieczne jest zdaniem autora jak najszybciej - w szczególności poszukiwanie ewentualnych przedsiębiorstw do przejęcia (cechujących się niskimi cenami) oraz optymalizacja kosztów powinny mieć miejsce jak najszybciej.
W wypadku wprowadzenia modeli regulacyjnych opartych o ceny referencyjne lub jakiegokolwiek rodzaju benchmarking (co jest scenariuszem dość prawdopodobnym ze względu na wskazania w polityce energetycznej oraz wieloletnie już zabiegi IGCP) przedsiębiorstwa ciepłownicze zostaną skonfrontowane z naciskiem na poziom ich cen. W zależności od konkretnego kształtu regulacji w tym zakresie przedsiębiorstwa mniej lub bardziej będą zmuszone do optymalizacji kosztów działalności. Jedynie przedsiębiorstwa zdekapitalizowane (niski poziom kosztów związanych z amortyzacją) mogą być w sytuacji korzystniejszej. Przez to możliwą strategią poprawy sytuacji przedsiębiorstwa wobec benchmarku może być łączenie z przedsiębiorstwami zdekapitalizowanymi i niedoinwestowanymi.
Poza tym przedsiębiorstwom nie pozostanie nic innego, jak wzmożenie wysiłków w zakresie zarządzania regulacjami w tym celu, aby regulację w modelu cen referencyjnych maksymalnie wykorzystywać na swoje potrzeby. Precyzyjniejsze określenie takich działań będzie możliwe dopiero po uzyskaniu wiedzy na temat ostatecznego kształtu modelu regulacyjnego. Natomiast podjęcie działań w celu zapobieżenia negatywnym skutków tego modelu regulacji konieczne jest zdaniem autora jak najszybciej - w szczególności poszukiwanie ewentualnych przedsiębiorstw do przejęcia (cechujących się niskimi cenami) oraz optymalizacja kosztów powinny mieć miejsce jak najszybciej.
3. Efektywność energetyczna
Przepisy generujące nacisk na efektywność energetyczną oznaczać będą w perspektywie długoterminowej coraz mniejszą ilość sprzedawanego ciepła. Ponieważ sytuacja taka oznacza albo niższy przychód przedsiębiorstwa albo wyższą cenę ciepła sieciowego (i przez to gorszą sytuację na rynku wobec innych, mniej zależnych od kosztów infrastruktury nośników ciepła), regulacja ta będzie miała negatywny wpływ na podstawową działalność przedsiębiorstwa ciepłowniczego. Negatywne efekty wynikające z ograniczenia sprzedaży nie będą mogły być zrekompensowane nowymi przyłączeniami z dwóch względów: już w tej chwili termomodernizacja prowadzi przeważnie do efektów silniejszych, niż nowe przyłączenia w większości miast, a w perspektywie 5-10 lat sytuacja demograficzna i nasycenie rynku mieszkaniowego czy budownictwa przemysłowego spowodują, że bilans przyłączeń będzie znacznie mniej korzystny.
Przepisy generujące nacisk na efektywność energetyczną oznaczać będą w perspektywie długoterminowej coraz mniejszą ilość sprzedawanego ciepła. Ponieważ sytuacja taka oznacza albo niższy przychód przedsiębiorstwa albo wyższą cenę ciepła sieciowego (i przez to gorszą sytuację na rynku wobec innych, mniej zależnych od kosztów infrastruktury nośników ciepła), regulacja ta będzie miała negatywny wpływ na podstawową działalność przedsiębiorstwa ciepłowniczego. Negatywne efekty wynikające z ograniczenia sprzedaży nie będą mogły być zrekompensowane nowymi przyłączeniami z dwóch względów: już w tej chwili termomodernizacja prowadzi przeważnie do efektów silniejszych, niż nowe przyłączenia w większości miast, a w perspektywie 5-10 lat sytuacja demograficzna i nasycenie rynku mieszkaniowego czy budownictwa przemysłowego spowodują, że bilans przyłączeń będzie znacznie mniej korzystny.
W zakresie regulacji efektywności energetycznej - zarówno ogólnie jak i efektywności budynków - należy zdaniem autora zastosować strategię dwutorową.
Po pierwsze, wobec nieuniknionej legislacji (której ramy wytyczyły już obowiązujące dyrektywy) konieczna jest weryfikacja modelu biznesowego przedsiębiorstw w taki sposób, aby działania skierowane na podwyższanie efektywności energetycznej z jednej strony nie oddziaływały negatywnie na wynik przedsiębiorstwa (np. przez obniżenie obrotu czy marży) a z drugiej strony w celu wykorzystania na cele przedsiębiorstwa ciepłowniczego rodzącego się rynku efektywności.
Po drugie - co z punktu widzenia nauki prawa można określić jako uwagę de lege ferenda - należy możliwie skutecznie wpłynąć na legislację implementującą dyrektywy w taki sposób, aby nie doszło do sytuacji, w której działania wskazane powyżej zostałyby uniemożliwione lub utrudnione.
Jedyna możliwość uniknięcia negatywnych skutków tej okoliczności dla wyniku ekonomicznego przedsiębiorstwa to poszerzenie oferty przedsiębiorstwa o produkty bezpośrednio zastępujące ciepło sieciowe w wyniku zmienionej sytuacji prawnej, takie jak usługi energetyczne, projekty oszczędności energii itp. W zasadzie jest to jedyny rynek zbliżony do obsługiwanego przez przedsiębiorstwa ciepłownicze, który może zapewnić w perspektywie długoterminowej stałe dochody lub nawet rozwój. Zapotrzebowanie na rozwiązania ogrzewania budynków będzie rosło zarówno ze względu na nacisk regulacyjny ze strony UE (strategia 3 x 20 itp.) ale również z powodu oczekiwanego wzrostu cen energii ze źródeł tradycyjnych.
4. Odnawialne źródła energii
Obok tematyki efektywności energetycznej odnawialne źródła energii będą dominowały przemiany całej branży energetycznej w najbliższych latach - nie tylko sektora ciepłowniczego - niezależnie od oceny tego faktu. Stąd też temat ten spowoduje zmiany w strukturze przedsiębiorstw, czy jest to okoliczność przez nie akceptowana czy też nie. Zaakceptowanie tych zmian pozwoli na wypracowanie strategii, które zapewnią przedsiębiorstwom zachowanie lub poprawę swej pozycji rynkowej. Zignorowanie działań na rzecz OZE może spowodować, iż przedsiębiorstwa ciepłownicze zostaną skonfrontowane z (prawnie usankcjonowaną) koniecznością przyłączania źródeł odnawialnych, odbioru energii z takich źródeł mimo kompletnego braku przygotowania biznesowego i technicznego, co spowoduje znaczne straty ekonomiczne.
Obok tematyki efektywności energetycznej odnawialne źródła energii będą dominowały przemiany całej branży energetycznej w najbliższych latach - nie tylko sektora ciepłowniczego - niezależnie od oceny tego faktu. Stąd też temat ten spowoduje zmiany w strukturze przedsiębiorstw, czy jest to okoliczność przez nie akceptowana czy też nie. Zaakceptowanie tych zmian pozwoli na wypracowanie strategii, które zapewnią przedsiębiorstwom zachowanie lub poprawę swej pozycji rynkowej. Zignorowanie działań na rzecz OZE może spowodować, iż przedsiębiorstwa ciepłownicze zostaną skonfrontowane z (prawnie usankcjonowaną) koniecznością przyłączania źródeł odnawialnych, odbioru energii z takich źródeł mimo kompletnego braku przygotowania biznesowego i technicznego, co spowoduje znaczne straty ekonomiczne.
Dlatego też należy przygotować przedsiębiorstwa - również ciepłownicze - na rynkowe i prawne zjawiska, które w niedługim czasie pojawią się w Polskiej gospodarce. Ponieważ przewidziane w prawie europejskim prawie instrumenty i drogi wsparcia OZE zawarte są w dyrektywach sformułowanych wariantowo, trudno jest na gruncie polskich realiów w szczegółach przewidzieć ostateczny kształt regulacji w tym zakresie. Dlatego nie można jeszcze stwierdzić, jakie działania wobec OZE powinny podejmować przedsiębiorstwa ciepłownicze. W związku z powyższym zdaniem autora należy podjąć następujące kroki:
- zidentyfikować w oparciu o dyrektywę 2009/28/WE oraz o przygotowywane krajowe akty prawne potencjalny wpływ na przedsiębiorstwa ciepłownicze;
- przygotować warianty działań dostosowujących portfel usług przedsiębiorstwa oraz jego procesy technologiczne do wymogów prawnych i biznesowych nowego stanu prawnego;
- wraz z wejściem w życie regulacji dotyczących ciepła sieciowego wprowadzić zmiany w zakresie oferowanych produktów czy usług oraz dostosować procesy technologiczne do nowych wymogów zgodnie z wypracowanymi wcześniej wariantami.
5. Uprawnienia do emisji
Zmiany po roku 2013 oznaczają znacznie bardziej efektywną alokację uprawnień i konieczność opłacenia uprawnień przez wszystkie podmioty objęte handlem. Aukcja niemal uniemożliwi precyzyjne planowanie kosztów wytwarzania ciepła w systemach objętych handlem. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona również w strategii przedsiębiorstw ciepłowniczych. Przedsiębiorstwa produkujące ciepło w źródłach objętych handlem muszą przygotować strategię, jak zaplanować koszty pozyskania uprawnień do emisji w aukcji (cena?). Przedsiębiorstwa operujące jedynie siecią a kupujące ciepło ze źródeł objętych handlem powinny przygotować się na ewentualne wahania ceny w związku z cenami uprawnień do emisji zakupionych w aukcji. W tym ostatnim wypadku wskazany mógłby być uprzedni kontakt ze sprzedawcą ciepła w tej sprawie i wypracowanie wspólnego planu eliminacji ryzyk w tym zakresie.
Zmiany po roku 2013 oznaczają znacznie bardziej efektywną alokację uprawnień i konieczność opłacenia uprawnień przez wszystkie podmioty objęte handlem. Aukcja niemal uniemożliwi precyzyjne planowanie kosztów wytwarzania ciepła w systemach objętych handlem. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona również w strategii przedsiębiorstw ciepłowniczych. Przedsiębiorstwa produkujące ciepło w źródłach objętych handlem muszą przygotować strategię, jak zaplanować koszty pozyskania uprawnień do emisji w aukcji (cena?). Przedsiębiorstwa operujące jedynie siecią a kupujące ciepło ze źródeł objętych handlem powinny przygotować się na ewentualne wahania ceny w związku z cenami uprawnień do emisji zakupionych w aukcji. W tym ostatnim wypadku wskazany mógłby być uprzedni kontakt ze sprzedawcą ciepła w tej sprawie i wypracowanie wspólnego planu eliminacji ryzyk w tym zakresie.
6. Uwagi ogólne
Kraje członkowskie są zobowiązane do implementacji dyrektyw w taki sposób, aby cele wyznaczone przez dyrektywę zostały osiągnięte. Oznacza to z drugiej strony, że jeśli cel danej dyrektywy może zostać osiągnięty w różny sposób, to ustawodawca krajowy ma możliwość wyboru środków. Stąd też dyrektywy wymienione powyżej - w wielu wypadkach sformułowane wariantowo - będą mogły rodzić różne regulacje krajowe. Wobec takich alternatywnych rozwiązań w dyrektywach warto będzie rozwinąć na etapie przygotowania rozwiązań krajowych alternatywnych strategii w przedsiębiorstwach. Tylko w taki sposób możliwe będzie reagowanie na uchwalone ustawy w terminie pozwalającym na uzyskanie maksymalnych korzyści na rynku.
Kraje członkowskie są zobowiązane do implementacji dyrektyw w taki sposób, aby cele wyznaczone przez dyrektywę zostały osiągnięte. Oznacza to z drugiej strony, że jeśli cel danej dyrektywy może zostać osiągnięty w różny sposób, to ustawodawca krajowy ma możliwość wyboru środków. Stąd też dyrektywy wymienione powyżej - w wielu wypadkach sformułowane wariantowo - będą mogły rodzić różne regulacje krajowe. Wobec takich alternatywnych rozwiązań w dyrektywach warto będzie rozwinąć na etapie przygotowania rozwiązań krajowych alternatywnych strategii w przedsiębiorstwach. Tylko w taki sposób możliwe będzie reagowanie na uchwalone ustawy w terminie pozwalającym na uzyskanie maksymalnych korzyści na rynku.
[1] W tym kontekście należy wskazać chociażby na negatywne skutki nieprzemyślanego stosowania zasady TPA wobec ciepła sieciowego w niektórych polskich miastach w niedalekiej przeszłości.
[2] Por. s. 22 Polityki energetycznej Polski do 2030 roku.
Na tej stronie nie ma komentarzy
