Wiki source for ZwrotZKapitaluCieplownictwo
==== Zwrot z kapitału w ciepłownictwie ====
== zasady kalkulacji uzasadnionego zwrotu z kapitału w taryfach dla ciepła ==
Pojęcie zwrotu z kapitału wprowadzone do {{pu przepis="art. 45 PrEnerg"}} w 2005 roku nie zostało początkowo dokładniej zdefiniowane. To pochodzące z nauk ekonomicznych pojęcie nie nasuwa jednak zbyt dużych wątpliwości, jeśli zastosować wobec niego leksykalną definicję oraz dotychczasową praktykę URE (*). >>(*) por. np. opracowanie Departamentu Taryf URE "Taryfy spółek dystrybucyjnych na rok 2005", Warszawa 2004, punkt 2.1.5. i następne>> W uproszczeniu można stwierdzić, iż zwrot z kapitału oznacza zysk przedsiębiorstwa z tytułu zaangażowania kapitału w działalność. Nie można podważyć również podstawowej formuły ustalania zwrotu z kapitału, według której kwota zwrotu ustalana jest następująco:
**kwota zwrotu = wartość majątku x stopa zwrotu (średnioważona, WACC)**
Wątpliwości interpretacyjne mogą się pojawiać w zakresie wyliczania wartości majątku zaangażowanego w działalność (które środki podlegają wynagrodzeniu a które nie?) oraz wysokości stopy zwrotu. Ponadto istotnym elementem w postępowaniach taryfowych jest stosowany przez regulatora, a pozbawiony konkretnej podstawy prawnej tzw. faktor "U". Przy pomocy tego faktora (o wartości od 0 do 1) regulator //de facto// próbuje w sposób arbitralny ustalać kwotę zwrotu z kapitału na dowolnym poziomie.
Należy jednak pamiętać, że z prawnego punktu widzenia (i tylko taki będzie uwzględniany na wypadek odwołania i następnie skargi do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów) istotne są nie praktyka administracji, a obowiązujące prawo. Natomiast nietrudno jest zauważyć, że {{pu przepis="art. 45 ust. 1 pkt 1) PrEnerg"}} nakazuje uwzględniać w taryfie (pełny) zwrot z kapitału. O ile z innych przepisów - równych rangą przepisowi {{pu przepis="art. 45 PrEnerg"}} - wynikają ograniczenia w zakresie uwzględniania zwrotu z kapitału w taryfie, to muszą one być uwzględniane. Ponieważ wydane na podstawie {{pu przepis="art. 46 ust. 5 PrEnerg"}} w 2006 roku rozporządzenie taryfowe (*) >>(*) Dz. U. 2006 nr 193 poz. 1423, poniżej określane "Rozporządzeniem">> zawiera jedyne reguły precyzujące w pewnym stopniu uwzględnianie zwrotu z kapitału w taryfie, centralne znaczenie w tym zakresie mają reguły rozporządzenia opisane poniżej. Wprawdzie rozporządzenie nie posługuje się klarowną techniką prawodawczą, w ramach której w sposób jednoznaczny określone byłyby przesłanki i zakres uwzględniania zwrotu z kapitału w taryfie dla ciepła, jednak z przepisów rozporządzenia wynikają reguły, którymi może i powinno kierować się zarówno przedsiębiorstwo energetyczne jak i regulator.
((1)) Kapitał własny i kapitał obcy
Z reguły w przedsiębiorstwach mamy do czynienia z sytuacją, w której nie tylko kapitał własny jest zaangażowany w działalność (wkład właściciela, kapitał założycielski), ale i kapitał pochodzący ze źródeł zewnętrznych (np. kredyty). Rozporządzenie w § 25 ust. 1 wyjaśnia, iż również kapitał obcy podlega wynagrodzeniu. Dlatego należy stwierdzić, iż prawo dopuszcza zysk przedsiębiorstwa z kapitału obcego. Oczywiście stopa zwrotu z kapitału obcego musi uwzględniać koszt jego pozyskania, dlatego nie jest możliwe rozliczanie kosztów kapitału obcego w takiej samej wysokości, jak kapitału własnego. Przedsiębiorstwu należy się jednak z mocy prawa wynagrodzenie w postaci marży między kosztem kapitału a łączną stopą zwrotu. W związku z powyższym w przedstawionej formule stosowana jest nie dowolna stopa zwrotu, a średnioważona (tzw. WACC) zależna od stosunku kapitału obcego i kapitału własnego zaangażowanego w działalność.
((1)) Przesłanki uwzględnienia zwrotu z kapitału w taryfie
Niezależnie od tego, czy w danym wypadku chodzi o kapitał własny czy obcy, zgodnie z § 25 rozporządzenia przedsiębiorstwo ma prawo i obowiązek (por. bezwzględne sformułowanie {{pu przepis="art. 45 ust. 1 PrEnerg"}}) uwzględnić zwrot z kapitału gdy i o ile:
- kapitał jest faktycznie zainwestowany,
- kapitał ten służy do finansowania majątku **zaangażowanego w działalność ciepłowniczą**,
- zwrot kalkulowany jest w odpowiedniej wysokości.
O ile ustalenie faktu zainwestowania kapitału i powiązania go z działalnością ciepłowniczą jest możliwe według obiektywnych kryteriów, tak doprecyzowania wymaga przesłanka __odpowiedniej wysokości__ zwrotu z kapitału. Kryteria ustalenia tej wysokości określa rozporządzenie w § 25 ust. 2. Przepis nie formułuje, w jakich warunkach zwrot z kapitału jest zgodny z prawem a w jakich nie. Jednak poddanie kryteriów przewidzianych w tym przepisie odpowiedniej wykładni pozwala na ustalenie tej kwestii.
((1)) Odpowiednia wysokość zwrotu z kapitału
Na wstępie rozważań na temat przewidzianej prawem wysokości zwrotu z kapitału należy zwrócić uwagę na fakt, iż nie jest możliwe stwierdzenie, w jakiej kategorii terminologicznej należy rozumieć pojęcie "uzasadnionej wielkości" zwrotu z kapitału użyte w § 25 ust. 2 rozporządzenia. Nasuwa się tu bowiem - potwierdzona w praktyce postępowań taryfowych przed URE - wątpliwość, czy chodzi o absolutną wielkość zwrotu dla danego przedsiębiorstwa (np. 2 mln złotych) czy też o wartość procentową (np. 10 % od kapitału własnego zaangażowanego w działalność). Kryteria podane przez rozporządzenie w § 25 ust. 2 wskazują na parametry, które w większości nie wykazują związku z absolutną wartością zwrotu z kapitału - nie może bowiem być mowy o kwotowym określaniu zwrotu z kapitału, jeśli odnosimy się do wzrostu cen czy warunków na rynkach finansowych. Na tych przykładach łatwo stwierdzić, że nie jest możliwe stwierdzenie stałych kwot uzasadnionej wielkości zwrotu z kapitału dla dwóch przedsiębiorstw o różnej wielkości. Stąd też z natury rzeczy wynika, iż prawodawca odnosi się w tym punkcie raczej do wielkości relatywnych, procentowych w stosunku do zaangażowanego kapitału. Nie jest bowiem zamierzony przez prawodawcę stan, aby przedsiębiorstwa małe były preferowane a duże - ze względu na "poważnie brzmiące liczby" traktowane bardziej restrykcyjnie.
Na tle zapisu w § 25 ust. 2 pkt 1 //in fine// rozporządzenia ("faktycznie zaangażowana wartość aktywów") nasuwają się jednak poważne wątpliwości wobec przedstawionej powyżej argumentacji. Podanie podstawy wyliczenia ostatecznej kwoty jako kryterium "uzasadnionej wielkości" wskazuje na odniesienie do kwoty absolutnej, nie procentowej. Możliwy jest zatem również wniosek odwrotny do postawionego i uzasadnionego wyżej.
Zdaniem autora nie jest istotne stwierdzenie punktu odniesienia regulacji (ostateczna kwota czy stopa procentowa zwrotu), o ile ostateczne wyliczenie zwrotu z kapitału nie będzie podlegało weryfikacji swego rodzaju "magii liczb", tzn. tendencji do "obcinania" zwrotu z kapitału, jeśli w dużym przedsiębiorstwie jego absolutna kwota przybiera spore rozmiary, nieporównywalne z przedsiębiorstwem znacznie mniejszym. (*). >>(*) por. też rozważania do {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}}: http://komon.pl/?przepisid=121147 >>Na mocy obowiązującej regulacji nie znajduje bowiem uzasadnienia podważanie przez regulatora zasadności kwoty zwrotu z kapitału tylko dlatego, że zwrot wynika z bardzo wysokiej kwoty aktywów zaangażowanych w działalność (por. poniżej).
Rozporządzenie nie podaje konkretnej formuły do wyliczenia zwrotu z kapitału a jedynie kryteria, które muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości (procentowej!) zwrotu z kapitału. Ogólnie § 25 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż wysokość zwrotu z kapitału powinna być odpowiednia do charakteru działalności. W odniesieniu do poszczególnych kryteriów podanych w przepisie w punktach od 1) do 4) oznacza to, że musi ona uwzględniać następujące okoliczności:
((2)) Sytuacja na rynkach finansowych, § 25 ust. 2 pkt 1
Wysokość uzasadnionego zwrotu z kapitału jest na mocy cytowanego przepisu zależna od poziomu stóp procentowych na rynku finansowym w kraju. Oznacza to z jednej strony, iż wysokość uzasadnionego zwrotu z kapitału będzie rosła wraz ze wzrostem stóp procentowych i malała w przypadku sytuacji odwrotnej.
Z drugiej strony świadome odniesienie prawodawcy do kryterium panujących stóp procentowych wskazuje na istnienie zależności między poziomem oprocentowania uzyskiwanego na rynku pieniężnym lub wkładów o stałym oprocentowaniu a wysokością zwrotu z kapitału przy inwestycji w działalność ciepłowniczą. Stąd wynika, że również prawodawca jest świadomy faktu, iż nie jest możliwe prowadzenie działalności o najmniejszym nawet ryzyku, jeśli zwrot z kapitału będzie nie wyższy, niż zwrot oferowany przez inwestycje o stałej stopie zwrotu, mianowicie zależnej od stóp procentowych panujących na rynku pieniądza.
Innymi słowy zapis ten oznacza nie tylko korelację między wysokością uzasadnionego zwrotu z kapitału a stopami procentowymi ale również zależność taką, iż nie ma sensu zwrot z kapitału niższy, niż panujące na rynku pieniężnym stopy procentowe, ponieważ jest to wysokość uzyskiwana również bez ryzyka.
((2)) ocena ryzyka wykonywania działalności gospodarczej, § 25 ust. 2 pkt 1
Obok stóp procentowych § 25 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia odwołuje się również do __oceny ryzyka__ działalności przedsiębiorstwa. Należy to rozumieć w taki sposób, iż przedsiębiorstwo ma kalkulować wysoki zwrot z kapitału wtedy, gdy jego działalność jest obarczona wysokim ryzykiem natomiast zwrot ten musi być niższy, jeśli ryzyko jego działalności można ocenić jako niskie. Punktem odniesienia muszą tu być również inne działy gospodarki, ponieważ ocena ryzyka możliwa jest wyłącznie w kategoriach relatywnych.
W gospodarce rynkowej stopy zwrotu zakładane przez przedsiębiorstwa rynkowe oscylują między około dziesięć a kilkadziesiąt procent w stosunku rocznym. Mając na względzie, iż działalność infrastrukturalna charakteryzuje się stosunkowo niskim ryzykiem (pomijając specyficzne ryzyko pogodowe), należy przyjąć, iż całkowite oprocentowanie zwrotu z kapitału w branży będzie miało wartość w dolnej części tej skali, czyli w okolicach 10 procent. Takie założenie odpowiada również prezentowanym przez regulatora już od lat wytycznym wobec spółek dystrybucji energii elektrycznej (*) >>(*) por. dla przykładu opracowanie Departamentu Taryf Urzędu Regulacji Energetyki z lipca 2004 roku "Taryfy spółek dystrybucyjnych na rok 2005", str. 17-18 opublikowane na stronach internetowych URE. >>, zgodnie z którymi stopa zwrotu z kapitału zaangażowanego w działalność spółek dystrybucyjnych wynosi około 5 % ponad stopą wolną od ryzyka (czyli łącznie między 10 a 12 %). Ponieważ ryzyko ponoszone przez spółki dystrybucyjne jest porównywalne lub nawet mniejsze, niż ryzyko przedsiębiorstw ciepłowniczych, to należy przyjąć, iż ten poziom jest poziomem minimalnym dla spółek ciepłowniczych. Wszelkie inne interpretacje pojęcia ryzyka i w tym kontekście zwrotu z kapitału byłoby wątpliwe w świetle {{pu przepis="art. 32 ust. 1 Konstytucja"}}. Za równym traktowaniem podmiotów w zakresie zwrotu z kapitału przemawia również wyraźnie sformułowane zamierzenie ustawodawcy, wg którego zmiana {{pu przepis="art. 45 PrEnerg"}} w 2005 roku miała na celu //dostosowanie sposobu przenoszenia struktury kosztów na strukturę opłat regulowanych w ciepłownictwie do przepisów obowiązujących dla elektroenergetyki i gazownictwa// (*) >>(*) por. Druk Sejmu nr 3135 z dnia 22.07.2004, str. 110. >>.
((2)) wartość zaangażowanych aktywów, § 25 ust. 2 pkt 1
Oczywistym kryterium ustalania poziomu zwrotu z kapitału jest wartość aktywów faktycznie zaangażowanych w działalność ciepłowniczą wspomniana w § 25 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Kryterium to ogranicza niejako podstawę naliczania zwrotu z kapitału. Tylko aktywa stanowiące majątek przedsiębiorstwa związany z działalnością ciepłowniczą mogą być wynagradzane w taryfie dla ciepła.
((2)) brak nadmiernego wzrostu cen, § 25 ust. 2 pkt 2
Istotnym politycznie i praktycznie kryterium ustalania przez przedsiębiorstwo wysokości zwrotu z kapitału jest podany w § 25 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zakaz nadmiernego wzrostu cen. Brzmienie tego zapisu może nasuwać szereg wątpliwości, szczególnie mogą pojawić się pytania, czy wzrost ceny jest w takim układzie w ogóle możliwy i czy zwrot z kapitału jest możliwy wyłącznie wtedy, gdy przedsiębiorstwo jest w stanie obniżyć cenę (co przy rosnących cenach paliw, na które przedsiębiorstwo nie ma wpływu, oznaczałoby całkowity zakaz wprowadzania zwrotu z kapitału).
Dokładniejsza analiza przepisu wykazuje, że przepis ten stoi na przeszkodzie uwzględnieniu zwrotu z kapitału tylko wtedy, gdy zostały łącznie spełnione następujące przesłanki:
- opłaty odbiorców wzrosły,
- wzrost opłat wynika z uwzględnienia zwrotu z kapitału i
- wzrost ceny jest nadmierny.
Uwzględnienie zwrotu z kapitału w rozumieniu cytowanego przepisu jest zatem możliwe również przy znacznie rosnących cenach dla odbiorcy, o ile wzrost ceny **nie wynika z uwzględnienia zwrotu z kapitału** lub jedynie w nieznacznym stopniu (kryterium "nadmiernego" wzrostu) związany jest ze zwrotem z kapitału. Sytuacja taka może mieć np. miejsce w wypadku wytwórcy, który musi wkalkulować w cenę znacznie rosnące ceny paliw. Należy również stwierdzić, iż nie każda podwyżka cen wynikająca z uwzględnienia zwrotu z kapitału jest w rozumieniu przepisu wykluczona. Zwrot z kapitału należy uwzględniać w takim zakresie, w jakim nie prowadzi on do __nadmiernej__ podwyżki opłat. Na przykładzie jednego z przedsiębiorstw dystrybucji ciepła można stwierdzić, iż przekonanie sądu co do braku nadmierności podwyżek ceny z powodu zastosowania zwrotu z kapitału będzie najprawdopodobniej możliwe, jeśli możliwe będzie wykazanie wzrostu cen o 10 zł miesięcznie dla przeciętnego mieszkańca przy dotychczasowych opłatach na poziomie średnio 150 zł miesięcznie. Przy ustalaniu kwestii "nadmierności" wzrostu ceny należy brać pod uwagę nie tylko sam fakt podwyżki ceny ale również okoliczności, w jakich do podwyżki dochodzi. Uwzględnienie podwyżki wynikającej z zastosowania zwrotu z kapitału w przedsiębiorstwie działającym na granicy opłacalności będzie łatwiejsze, niż w wypadku przedsiębiorstwa wyraźnie dochodowego. Ponadto możliwa jest korelacja z innymi kryteriami, w szczególności z opisaną poniżej poprawą efektywności.
((2)) uwzględnienie poprawy efektywności przedsiębiorstwa, § 25 ust. 2 pkt 3
Na mocy § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do kryteriów ustalania wysokości zwrotu z kapitału należy również sytuacja przedsiębiorstwa w zakresie prac nad poprawą efektywności jego funkcjonowania. Przepis ten nakazuje uwzględnić oszczędności uzyskane w wyniku poprawy efektywności. Oznacza to, iż ustalony zgodnie z pozostałymi kryteriami zwrot z kapitału należy skorygować o wynik efektywności funkcjonowania. O ile zatem przedsiębiorstwo uzyskuje poprawę efektywności (czyli obniża np. koszty stałe), ma ono prawo do wyższego zwrotu z kapitału, w razie wątpliwości w takim samym zakresie, jak nastąpiła poprawa efektywności.
Na wypadek sytuacji odwrotnej, tzn. pogorszenia efektywności przedsiębiorstwa, przepis nie przewiduje wyraźnej sankcji. Należy jednak się domyślać, iż uzasadnionym krokiem w wypadku sporu z regulatorem może być wymóg negatywnego uwzględnienia pogorszenia efektywności przy ustalaniu zwrotu z kapitału. W takiej sytuacji może zatem dojść do sytuacji, że przedsiębiorstwo nie będzie mogło kalkulować pełnego zwrotu z kapitału, ponieważ jego efektywność spada.
Oczywiście nie będzie można nazwać spadkiem efektywności sytuacji, w której koszty działalności rosną bez możliwości korekty przez przedsiębiorstwo - np. w wyniku wzrostu rynkowych cen paliwa. Stąd też przy ustalaniu efektywności przedsiębiorstwa należy zawsze rozróżniać efekty, na które przedsiębiorstwo ma wpływ oraz takie, na które przedsiębiorstwo wpływu nie ma. Tym samym spadek rynkowych cen paliw nie może być podnoszony przez przedsiębiorstwo jako wzrost efektywności.
((2)) ceny źródeł alternatywnych, § 25 ust. 2 pkt 4
Przy ustalaniu wysokości zwrotu z kapitału prawodawca nakazuje uwzględniać ceny ciepła ze źródeł alternatywnych. Wydaje się, że jedyne logiczne znaczenie tego przepisu jest takie, iż przedsiębiorstwo musi uwzględniać ceny ciepła ze źródeł alternatywnych (gaz, drewno, węgiel spalany decentralnie itp.) jako korektę cen ciepła sieciowego podlegającego regulacji. Jeśli cena ciepła przewyższa cenę źródeł alternatywnych w sposób wyraźny i jedynym powodem braku reakcji odbiorców jest wysoka inwestycja w alternatywne ogrzewanie, przedsiębiorstwo nie może w pełni uwzględniać zwrotu z kapitału. W wypadku jednak wyższych cen dla alternatyw do ciepła sieciowego istnieje rynkowe uzasadnienie dla korzystania z ciepła sieciowego i w sytuacji możliwości zmiany źródła ogrzewania odbiorcy/klienci nie decydowaliby się prawdopodobnie na zmianę dostawcy. Stąd też zwrot z kapitału jest w takiej sytuacji uzasadniony. Dlatego przepis ten należy traktować jako zapis chroniący odbiorcę przed generowaniem przez przedsiębiorstwo ciepłownicze zysku, który w warunkach nieograniczonego specyfiką ogrzewnictwa (konieczność znaczących inwestycji) rynku nie byłby możliwy do zrealizowania.
((2)) Podsumowanie do § 25 ust. 2 rozporządzenia
W wypadku, gdy taryfa sporządzona przez przedsiębiorstwo uwzględnia zwrot z kapitału zgodnie z przedstawionymi powyżej kryteriami, regulator nie może podważać jej słuszności. I w wypadku odmowy zatwierdzenia tak sporządzonej taryfy możliwe jest odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
----
CategoryCieplownictwo
== zasady kalkulacji uzasadnionego zwrotu z kapitału w taryfach dla ciepła ==
Pojęcie zwrotu z kapitału wprowadzone do {{pu przepis="art. 45 PrEnerg"}} w 2005 roku nie zostało początkowo dokładniej zdefiniowane. To pochodzące z nauk ekonomicznych pojęcie nie nasuwa jednak zbyt dużych wątpliwości, jeśli zastosować wobec niego leksykalną definicję oraz dotychczasową praktykę URE (*). >>(*) por. np. opracowanie Departamentu Taryf URE "Taryfy spółek dystrybucyjnych na rok 2005", Warszawa 2004, punkt 2.1.5. i następne>> W uproszczeniu można stwierdzić, iż zwrot z kapitału oznacza zysk przedsiębiorstwa z tytułu zaangażowania kapitału w działalność. Nie można podważyć również podstawowej formuły ustalania zwrotu z kapitału, według której kwota zwrotu ustalana jest następująco:
**kwota zwrotu = wartość majątku x stopa zwrotu (średnioważona, WACC)**
Wątpliwości interpretacyjne mogą się pojawiać w zakresie wyliczania wartości majątku zaangażowanego w działalność (które środki podlegają wynagrodzeniu a które nie?) oraz wysokości stopy zwrotu. Ponadto istotnym elementem w postępowaniach taryfowych jest stosowany przez regulatora, a pozbawiony konkretnej podstawy prawnej tzw. faktor "U". Przy pomocy tego faktora (o wartości od 0 do 1) regulator //de facto// próbuje w sposób arbitralny ustalać kwotę zwrotu z kapitału na dowolnym poziomie.
Należy jednak pamiętać, że z prawnego punktu widzenia (i tylko taki będzie uwzględniany na wypadek odwołania i następnie skargi do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów) istotne są nie praktyka administracji, a obowiązujące prawo. Natomiast nietrudno jest zauważyć, że {{pu przepis="art. 45 ust. 1 pkt 1) PrEnerg"}} nakazuje uwzględniać w taryfie (pełny) zwrot z kapitału. O ile z innych przepisów - równych rangą przepisowi {{pu przepis="art. 45 PrEnerg"}} - wynikają ograniczenia w zakresie uwzględniania zwrotu z kapitału w taryfie, to muszą one być uwzględniane. Ponieważ wydane na podstawie {{pu przepis="art. 46 ust. 5 PrEnerg"}} w 2006 roku rozporządzenie taryfowe (*) >>(*) Dz. U. 2006 nr 193 poz. 1423, poniżej określane "Rozporządzeniem">> zawiera jedyne reguły precyzujące w pewnym stopniu uwzględnianie zwrotu z kapitału w taryfie, centralne znaczenie w tym zakresie mają reguły rozporządzenia opisane poniżej. Wprawdzie rozporządzenie nie posługuje się klarowną techniką prawodawczą, w ramach której w sposób jednoznaczny określone byłyby przesłanki i zakres uwzględniania zwrotu z kapitału w taryfie dla ciepła, jednak z przepisów rozporządzenia wynikają reguły, którymi może i powinno kierować się zarówno przedsiębiorstwo energetyczne jak i regulator.
((1)) Kapitał własny i kapitał obcy
Z reguły w przedsiębiorstwach mamy do czynienia z sytuacją, w której nie tylko kapitał własny jest zaangażowany w działalność (wkład właściciela, kapitał założycielski), ale i kapitał pochodzący ze źródeł zewnętrznych (np. kredyty). Rozporządzenie w § 25 ust. 1 wyjaśnia, iż również kapitał obcy podlega wynagrodzeniu. Dlatego należy stwierdzić, iż prawo dopuszcza zysk przedsiębiorstwa z kapitału obcego. Oczywiście stopa zwrotu z kapitału obcego musi uwzględniać koszt jego pozyskania, dlatego nie jest możliwe rozliczanie kosztów kapitału obcego w takiej samej wysokości, jak kapitału własnego. Przedsiębiorstwu należy się jednak z mocy prawa wynagrodzenie w postaci marży między kosztem kapitału a łączną stopą zwrotu. W związku z powyższym w przedstawionej formule stosowana jest nie dowolna stopa zwrotu, a średnioważona (tzw. WACC) zależna od stosunku kapitału obcego i kapitału własnego zaangażowanego w działalność.
((1)) Przesłanki uwzględnienia zwrotu z kapitału w taryfie
Niezależnie od tego, czy w danym wypadku chodzi o kapitał własny czy obcy, zgodnie z § 25 rozporządzenia przedsiębiorstwo ma prawo i obowiązek (por. bezwzględne sformułowanie {{pu przepis="art. 45 ust. 1 PrEnerg"}}) uwzględnić zwrot z kapitału gdy i o ile:
- kapitał jest faktycznie zainwestowany,
- kapitał ten służy do finansowania majątku **zaangażowanego w działalność ciepłowniczą**,
- zwrot kalkulowany jest w odpowiedniej wysokości.
O ile ustalenie faktu zainwestowania kapitału i powiązania go z działalnością ciepłowniczą jest możliwe według obiektywnych kryteriów, tak doprecyzowania wymaga przesłanka __odpowiedniej wysokości__ zwrotu z kapitału. Kryteria ustalenia tej wysokości określa rozporządzenie w § 25 ust. 2. Przepis nie formułuje, w jakich warunkach zwrot z kapitału jest zgodny z prawem a w jakich nie. Jednak poddanie kryteriów przewidzianych w tym przepisie odpowiedniej wykładni pozwala na ustalenie tej kwestii.
((1)) Odpowiednia wysokość zwrotu z kapitału
Na wstępie rozważań na temat przewidzianej prawem wysokości zwrotu z kapitału należy zwrócić uwagę na fakt, iż nie jest możliwe stwierdzenie, w jakiej kategorii terminologicznej należy rozumieć pojęcie "uzasadnionej wielkości" zwrotu z kapitału użyte w § 25 ust. 2 rozporządzenia. Nasuwa się tu bowiem - potwierdzona w praktyce postępowań taryfowych przed URE - wątpliwość, czy chodzi o absolutną wielkość zwrotu dla danego przedsiębiorstwa (np. 2 mln złotych) czy też o wartość procentową (np. 10 % od kapitału własnego zaangażowanego w działalność). Kryteria podane przez rozporządzenie w § 25 ust. 2 wskazują na parametry, które w większości nie wykazują związku z absolutną wartością zwrotu z kapitału - nie może bowiem być mowy o kwotowym określaniu zwrotu z kapitału, jeśli odnosimy się do wzrostu cen czy warunków na rynkach finansowych. Na tych przykładach łatwo stwierdzić, że nie jest możliwe stwierdzenie stałych kwot uzasadnionej wielkości zwrotu z kapitału dla dwóch przedsiębiorstw o różnej wielkości. Stąd też z natury rzeczy wynika, iż prawodawca odnosi się w tym punkcie raczej do wielkości relatywnych, procentowych w stosunku do zaangażowanego kapitału. Nie jest bowiem zamierzony przez prawodawcę stan, aby przedsiębiorstwa małe były preferowane a duże - ze względu na "poważnie brzmiące liczby" traktowane bardziej restrykcyjnie.
Na tle zapisu w § 25 ust. 2 pkt 1 //in fine// rozporządzenia ("faktycznie zaangażowana wartość aktywów") nasuwają się jednak poważne wątpliwości wobec przedstawionej powyżej argumentacji. Podanie podstawy wyliczenia ostatecznej kwoty jako kryterium "uzasadnionej wielkości" wskazuje na odniesienie do kwoty absolutnej, nie procentowej. Możliwy jest zatem również wniosek odwrotny do postawionego i uzasadnionego wyżej.
Zdaniem autora nie jest istotne stwierdzenie punktu odniesienia regulacji (ostateczna kwota czy stopa procentowa zwrotu), o ile ostateczne wyliczenie zwrotu z kapitału nie będzie podlegało weryfikacji swego rodzaju "magii liczb", tzn. tendencji do "obcinania" zwrotu z kapitału, jeśli w dużym przedsiębiorstwie jego absolutna kwota przybiera spore rozmiary, nieporównywalne z przedsiębiorstwem znacznie mniejszym. (*). >>(*) por. też rozważania do {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}}: http://komon.pl/?przepisid=121147 >>Na mocy obowiązującej regulacji nie znajduje bowiem uzasadnienia podważanie przez regulatora zasadności kwoty zwrotu z kapitału tylko dlatego, że zwrot wynika z bardzo wysokiej kwoty aktywów zaangażowanych w działalność (por. poniżej).
Rozporządzenie nie podaje konkretnej formuły do wyliczenia zwrotu z kapitału a jedynie kryteria, które muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości (procentowej!) zwrotu z kapitału. Ogólnie § 25 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż wysokość zwrotu z kapitału powinna być odpowiednia do charakteru działalności. W odniesieniu do poszczególnych kryteriów podanych w przepisie w punktach od 1) do 4) oznacza to, że musi ona uwzględniać następujące okoliczności:
((2)) Sytuacja na rynkach finansowych, § 25 ust. 2 pkt 1
Wysokość uzasadnionego zwrotu z kapitału jest na mocy cytowanego przepisu zależna od poziomu stóp procentowych na rynku finansowym w kraju. Oznacza to z jednej strony, iż wysokość uzasadnionego zwrotu z kapitału będzie rosła wraz ze wzrostem stóp procentowych i malała w przypadku sytuacji odwrotnej.
Z drugiej strony świadome odniesienie prawodawcy do kryterium panujących stóp procentowych wskazuje na istnienie zależności między poziomem oprocentowania uzyskiwanego na rynku pieniężnym lub wkładów o stałym oprocentowaniu a wysokością zwrotu z kapitału przy inwestycji w działalność ciepłowniczą. Stąd wynika, że również prawodawca jest świadomy faktu, iż nie jest możliwe prowadzenie działalności o najmniejszym nawet ryzyku, jeśli zwrot z kapitału będzie nie wyższy, niż zwrot oferowany przez inwestycje o stałej stopie zwrotu, mianowicie zależnej od stóp procentowych panujących na rynku pieniądza.
Innymi słowy zapis ten oznacza nie tylko korelację między wysokością uzasadnionego zwrotu z kapitału a stopami procentowymi ale również zależność taką, iż nie ma sensu zwrot z kapitału niższy, niż panujące na rynku pieniężnym stopy procentowe, ponieważ jest to wysokość uzyskiwana również bez ryzyka.
((2)) ocena ryzyka wykonywania działalności gospodarczej, § 25 ust. 2 pkt 1
Obok stóp procentowych § 25 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia odwołuje się również do __oceny ryzyka__ działalności przedsiębiorstwa. Należy to rozumieć w taki sposób, iż przedsiębiorstwo ma kalkulować wysoki zwrot z kapitału wtedy, gdy jego działalność jest obarczona wysokim ryzykiem natomiast zwrot ten musi być niższy, jeśli ryzyko jego działalności można ocenić jako niskie. Punktem odniesienia muszą tu być również inne działy gospodarki, ponieważ ocena ryzyka możliwa jest wyłącznie w kategoriach relatywnych.
W gospodarce rynkowej stopy zwrotu zakładane przez przedsiębiorstwa rynkowe oscylują między około dziesięć a kilkadziesiąt procent w stosunku rocznym. Mając na względzie, iż działalność infrastrukturalna charakteryzuje się stosunkowo niskim ryzykiem (pomijając specyficzne ryzyko pogodowe), należy przyjąć, iż całkowite oprocentowanie zwrotu z kapitału w branży będzie miało wartość w dolnej części tej skali, czyli w okolicach 10 procent. Takie założenie odpowiada również prezentowanym przez regulatora już od lat wytycznym wobec spółek dystrybucji energii elektrycznej (*) >>(*) por. dla przykładu opracowanie Departamentu Taryf Urzędu Regulacji Energetyki z lipca 2004 roku "Taryfy spółek dystrybucyjnych na rok 2005", str. 17-18 opublikowane na stronach internetowych URE. >>, zgodnie z którymi stopa zwrotu z kapitału zaangażowanego w działalność spółek dystrybucyjnych wynosi około 5 % ponad stopą wolną od ryzyka (czyli łącznie między 10 a 12 %). Ponieważ ryzyko ponoszone przez spółki dystrybucyjne jest porównywalne lub nawet mniejsze, niż ryzyko przedsiębiorstw ciepłowniczych, to należy przyjąć, iż ten poziom jest poziomem minimalnym dla spółek ciepłowniczych. Wszelkie inne interpretacje pojęcia ryzyka i w tym kontekście zwrotu z kapitału byłoby wątpliwe w świetle {{pu przepis="art. 32 ust. 1 Konstytucja"}}. Za równym traktowaniem podmiotów w zakresie zwrotu z kapitału przemawia również wyraźnie sformułowane zamierzenie ustawodawcy, wg którego zmiana {{pu przepis="art. 45 PrEnerg"}} w 2005 roku miała na celu //dostosowanie sposobu przenoszenia struktury kosztów na strukturę opłat regulowanych w ciepłownictwie do przepisów obowiązujących dla elektroenergetyki i gazownictwa// (*) >>(*) por. Druk Sejmu nr 3135 z dnia 22.07.2004, str. 110. >>.
((2)) wartość zaangażowanych aktywów, § 25 ust. 2 pkt 1
Oczywistym kryterium ustalania poziomu zwrotu z kapitału jest wartość aktywów faktycznie zaangażowanych w działalność ciepłowniczą wspomniana w § 25 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Kryterium to ogranicza niejako podstawę naliczania zwrotu z kapitału. Tylko aktywa stanowiące majątek przedsiębiorstwa związany z działalnością ciepłowniczą mogą być wynagradzane w taryfie dla ciepła.
((2)) brak nadmiernego wzrostu cen, § 25 ust. 2 pkt 2
Istotnym politycznie i praktycznie kryterium ustalania przez przedsiębiorstwo wysokości zwrotu z kapitału jest podany w § 25 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zakaz nadmiernego wzrostu cen. Brzmienie tego zapisu może nasuwać szereg wątpliwości, szczególnie mogą pojawić się pytania, czy wzrost ceny jest w takim układzie w ogóle możliwy i czy zwrot z kapitału jest możliwy wyłącznie wtedy, gdy przedsiębiorstwo jest w stanie obniżyć cenę (co przy rosnących cenach paliw, na które przedsiębiorstwo nie ma wpływu, oznaczałoby całkowity zakaz wprowadzania zwrotu z kapitału).
Dokładniejsza analiza przepisu wykazuje, że przepis ten stoi na przeszkodzie uwzględnieniu zwrotu z kapitału tylko wtedy, gdy zostały łącznie spełnione następujące przesłanki:
- opłaty odbiorców wzrosły,
- wzrost opłat wynika z uwzględnienia zwrotu z kapitału i
- wzrost ceny jest nadmierny.
Uwzględnienie zwrotu z kapitału w rozumieniu cytowanego przepisu jest zatem możliwe również przy znacznie rosnących cenach dla odbiorcy, o ile wzrost ceny **nie wynika z uwzględnienia zwrotu z kapitału** lub jedynie w nieznacznym stopniu (kryterium "nadmiernego" wzrostu) związany jest ze zwrotem z kapitału. Sytuacja taka może mieć np. miejsce w wypadku wytwórcy, który musi wkalkulować w cenę znacznie rosnące ceny paliw. Należy również stwierdzić, iż nie każda podwyżka cen wynikająca z uwzględnienia zwrotu z kapitału jest w rozumieniu przepisu wykluczona. Zwrot z kapitału należy uwzględniać w takim zakresie, w jakim nie prowadzi on do __nadmiernej__ podwyżki opłat. Na przykładzie jednego z przedsiębiorstw dystrybucji ciepła można stwierdzić, iż przekonanie sądu co do braku nadmierności podwyżek ceny z powodu zastosowania zwrotu z kapitału będzie najprawdopodobniej możliwe, jeśli możliwe będzie wykazanie wzrostu cen o 10 zł miesięcznie dla przeciętnego mieszkańca przy dotychczasowych opłatach na poziomie średnio 150 zł miesięcznie. Przy ustalaniu kwestii "nadmierności" wzrostu ceny należy brać pod uwagę nie tylko sam fakt podwyżki ceny ale również okoliczności, w jakich do podwyżki dochodzi. Uwzględnienie podwyżki wynikającej z zastosowania zwrotu z kapitału w przedsiębiorstwie działającym na granicy opłacalności będzie łatwiejsze, niż w wypadku przedsiębiorstwa wyraźnie dochodowego. Ponadto możliwa jest korelacja z innymi kryteriami, w szczególności z opisaną poniżej poprawą efektywności.
((2)) uwzględnienie poprawy efektywności przedsiębiorstwa, § 25 ust. 2 pkt 3
Na mocy § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do kryteriów ustalania wysokości zwrotu z kapitału należy również sytuacja przedsiębiorstwa w zakresie prac nad poprawą efektywności jego funkcjonowania. Przepis ten nakazuje uwzględnić oszczędności uzyskane w wyniku poprawy efektywności. Oznacza to, iż ustalony zgodnie z pozostałymi kryteriami zwrot z kapitału należy skorygować o wynik efektywności funkcjonowania. O ile zatem przedsiębiorstwo uzyskuje poprawę efektywności (czyli obniża np. koszty stałe), ma ono prawo do wyższego zwrotu z kapitału, w razie wątpliwości w takim samym zakresie, jak nastąpiła poprawa efektywności.
Na wypadek sytuacji odwrotnej, tzn. pogorszenia efektywności przedsiębiorstwa, przepis nie przewiduje wyraźnej sankcji. Należy jednak się domyślać, iż uzasadnionym krokiem w wypadku sporu z regulatorem może być wymóg negatywnego uwzględnienia pogorszenia efektywności przy ustalaniu zwrotu z kapitału. W takiej sytuacji może zatem dojść do sytuacji, że przedsiębiorstwo nie będzie mogło kalkulować pełnego zwrotu z kapitału, ponieważ jego efektywność spada.
Oczywiście nie będzie można nazwać spadkiem efektywności sytuacji, w której koszty działalności rosną bez możliwości korekty przez przedsiębiorstwo - np. w wyniku wzrostu rynkowych cen paliwa. Stąd też przy ustalaniu efektywności przedsiębiorstwa należy zawsze rozróżniać efekty, na które przedsiębiorstwo ma wpływ oraz takie, na które przedsiębiorstwo wpływu nie ma. Tym samym spadek rynkowych cen paliw nie może być podnoszony przez przedsiębiorstwo jako wzrost efektywności.
((2)) ceny źródeł alternatywnych, § 25 ust. 2 pkt 4
Przy ustalaniu wysokości zwrotu z kapitału prawodawca nakazuje uwzględniać ceny ciepła ze źródeł alternatywnych. Wydaje się, że jedyne logiczne znaczenie tego przepisu jest takie, iż przedsiębiorstwo musi uwzględniać ceny ciepła ze źródeł alternatywnych (gaz, drewno, węgiel spalany decentralnie itp.) jako korektę cen ciepła sieciowego podlegającego regulacji. Jeśli cena ciepła przewyższa cenę źródeł alternatywnych w sposób wyraźny i jedynym powodem braku reakcji odbiorców jest wysoka inwestycja w alternatywne ogrzewanie, przedsiębiorstwo nie może w pełni uwzględniać zwrotu z kapitału. W wypadku jednak wyższych cen dla alternatyw do ciepła sieciowego istnieje rynkowe uzasadnienie dla korzystania z ciepła sieciowego i w sytuacji możliwości zmiany źródła ogrzewania odbiorcy/klienci nie decydowaliby się prawdopodobnie na zmianę dostawcy. Stąd też zwrot z kapitału jest w takiej sytuacji uzasadniony. Dlatego przepis ten należy traktować jako zapis chroniący odbiorcę przed generowaniem przez przedsiębiorstwo ciepłownicze zysku, który w warunkach nieograniczonego specyfiką ogrzewnictwa (konieczność znaczących inwestycji) rynku nie byłby możliwy do zrealizowania.
((2)) Podsumowanie do § 25 ust. 2 rozporządzenia
W wypadku, gdy taryfa sporządzona przez przedsiębiorstwo uwzględnia zwrot z kapitału zgodnie z przedstawionymi powyżej kryteriami, regulator nie może podważać jej słuszności. I w wypadku odmowy zatwierdzenia tak sporządzonej taryfy możliwe jest odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
----
CategoryCieplownictwo
