Wiki source for EwolucjaRegulacjiCieplownictwaAktualneDeficyty
==== Ewolucja systemu regulacji polskiego ciepłownictwa w zakresie tworzenia cen ciepła systemowego ====
== Rozdział 2: Deficyty dotychczasowego kształtu regulacji cen w ciepłownictwie ==
Obowiązujący kształt regulacji w polskiej energetyce wymaga dość zasadniczej weryfikacji. Dotyczy to w szczególnej mierze modelu regulacyjnego obowiązującego wobec ciepła systemowego. Efekty systemu regulacji branża ciepłownicza przytacza przy każdej bardziej istotnej okazji i na każdym forum publicznym. I z pewnością trudno jest oprzeć się prezentowanym w tym zakresie liczbom: dekapitalizacja na bardzo wysokim poziomie (Por. [[http://www.ure.gov.pl/download/6/4524/Energetyka_cieplna_2010.pdf Energetyka cieplna w liczbach 2010, URE, s. 11]]) i od lat bardzo złe lub słabe wyniki finansowe przedsiębiorstw branży (Jak wyżej, s. 16). Są to jednak przede wszystkim wady systemu, których skutki odczuwają (na razie) tylko przedsiębiorstwa ciepłownicze. Odbiorcy i opinia publiczna zazwyczaj awarii sieci nie kojarzą z systemem regulacji i wynikającą z niego dekapitalizacją majątku. A ponieważ awarie i inne niedogodności dla klientów zdarzają się nie tak często, odbiorca jest częściej skłonny do dyskusji o cenie niż o jakości usługi.
Rzadko jednak zwraca się uwagę na inne czynniki i skutki uboczne sytemu regulacji ciepłownictwa w Polsce, które przynoszą negatywne konsekwencje dla wszystkich uczestników rynku i dlatego wymagające również uwagi:
1) regulacja energetyki oparta jest o niesprawne procedury i brak poszanowania prawa w praktyce regulacyjnej;
1) kosztowa formuła regulacji w dotychczasowym wydaniu nie zawiera praktycznie bodźców do poprawiania efektywności;
1) sztuczne redukowanie ceny energii (również cieplnej) powoduje, że konsument energii nie jest zaangażowany w osiąganie celów redukcji emisji i oszczędności energii.
Przedstawione powyżej deficyty funkcjonowania regulacji cen ciepła należy naświetlić bardziej szczegółowo. Wyjaśnienia wymagają w szczególności konkretne mechanizmy, które prowadzą do nieprawidłowego funkcjonowania rynku ciepła negatywnie wpływającego na gospodarkę narodową i odbiorców. Ponadto w punktach poniżej autor pragnie przedstawić potencjalne drogi wyjścia z tej regulacyjnej ślepej uliczki wskazując na konkretne rozwiązania problemu.
((2)) Niesprawne procedury i brak poszanowania prawa w praktyce regulacyjnej.
((3)) Status quo
W sporach między przedsiębiorstwami ciepłowniczymi (przy czym gazownictwo i elektroenergetyka objęte są niemal identyczną sytuacją) a regulatorem zapisy prawa energetycznego tylko w pewnym, bardzo ograniczonym zakresie decydują o tym, jak ustalane są ceny ciepła. Pod pozorem ochrony interesu odbiorcy i powołując się na rzekomo daleko sięgające, przysługujące regulatorowi uznanie administracyjne (przywoływany w tym kontekście {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}} jest przepisem nie stanowiącym wystarczającej podstawy dla potwierdzenia takiej interpretacji - chyba że Prezes URE stosuje tu wykładnię przepisu naruszającą art. 22 Konstytucji) organ administracyjny, jakim jest Prezes URE, notorycznie łamie prawo i wyłącznie arbitralnie, według własnego widzimisię ustala ceny ciepła. Rzekome sukcesy regulatora (czyli wysokość "obcięcia" ceny zatwierdzonej w postępowaniu w stosunku do ceny pierwotnie wnioskowanej) oparte są o dość wątpliwy mechanizm nie przewidziany prawem: negocjacje między wnioskodawcą a organem administracji publicznej. Nie można bowiem kontrolą zgodności z prawem czy weryfikacją tzw. kosztów uzasadnionych określić wezwań regulatora, w których uzasadnieniem żądania obniżenia cen i stawek opłat jest poziom wzrostu cen wyższy niż inflacja... Inflacja nie jest w żaden sposób elementem ustawowej regulacji tej kwestii.
Jednak sukcesy regulatora mają wymiar raczej tylko medialny, ponieważ przyzwyczajenie przedsiębiorstw do praktyki "negocjacji" powoduje, iż na papierze we wnioskach przedkładane są notorycznie taryfy zawyżone, których wiele elementów jest świadomie zawieranych jako pozycje "do stargowania".
W wypadku sprawnie funkcjonującego systemu prawnego taka postawa organu administracji państwowej nie stanowi problemu. Podmiot, którego prawa w taki arbitralny sposób są naruszane, może wydawane przez organ administracji decyzje i postanowienia zaskarżyć i zweryfikować ich prawidłowość. Jednak organizacje konsumenckie nie są w Polsce na tyle silne (między innymi dlatego, że wszelkiego rodzaju urzędy sugerują, że to one odgórnie dbają o prawa konsumenta, co jest niestety tylko połowicznie prawdą), aby zdobyć się na podważenie słuszności decyzji regulatora (jeśli zatwierdzone ceny byłyby zbyt wysokie i przez to niezgodne z prawem). Przedsiębiorstwo w takim przypadku natomiast nie jest zainteresowane podważaniem decyzji.
W przypadku odwrotnym (gdy regulator narusza prawo odmawiając zatwierdzenia cen, mimo iż przedsiębiorstwo naliczyło je zgodnie z prawem) przedsiębiorstwa są skłonne do odwołania, jednak specyficzna ich sytuacja //de facto// czyni ochronę prawną bezcelową: przez okres postępowania odwoławczego (trwającego minimum rok, zazwyczaj 2-3 lata) wszelkie korekty ceny są przez regulatora blokowane. Czy to z powodów proceduralnych czy też ze względu na aspekty osobiste personelu regulatora biorącego udział w postępowaniu zatwierdzania taryfy są blokowane. W takich przypadkach przedsiębiorstwa uginają się pod naciskiem regulatora i akceptują niepełne pokrycie kosztów działalności ceną po to, aby przynajmniej zniwelować niejednokrotnie bardzo złą kondycję finansową przedsiębiorstwa zdanego praktycznie na każdą podwyżkę ceny, bo tylko ta uchroni go przed utratą płynności finansowej.
((3)) Konsekwencje
W efekcie takiego stanu rzeczy zatwierdzane w taryfach ceny są wynikiem targu i negocjacji między przedsiębiorstwem a regionalnym oddziałem Urzędu Regulacji Energetyki a nie rezultatem prawidłowego, zgodnego z zamierzeniem ustawodawcy stosowania prawa. O ile w wypadku dość wąskiego rynku energii elektrycznej i gazu oznacza to niejako równomierny podział negatywnych konsekwencji na wielu odbiorców, tak w znacznie bardziej zróżnicowanym i podzielonym na małe strefy wpływów pojedynczych przedsiębiorstw ciepłownictwie skutkiem takiego kształtu procedur jest to, że odbiorcy przedsiębiorstw o słabej pozycji negocjacyjnej i nieudolnym zarządzie mają znacznie niższe ceny, niż odbiorcy przedsiębiorstw działających profesjonalnie i delegujących do współpracy z regulatorem wytrawnych negocjatorów. Tak naprawdę regulator w ogóle nie gwarantuje w ten sposób, że jakakolwiek taryfa jest zgodna z prawem i tym samym z zamysłem ustawodawcy. I wbrew powszechnie panującym przekonaniom: wady tego systemu nie są odczuwalne wyłącznie przez przedsiębiorstwa, ale i przez odbiorców. Nagminne jest bowiem (tolerowane wbrew prawu przez regulatora) subwencjonowanie jednych grup odbiorców kosztem innych. Poza tym przedsiębiorstwa znając lekceważenie przez regulatora ustawowych definicji i reguł tworzą ceny mało transparentnie, przez co udaje się im ukrywać w taryfach koszty niezgodnie z prawem. Ryzyko wykrycia takich nadużyć jest nikłe, jeśli przedsiębiorstwo poziomem cen odpowiada oczekiwaniom regulatora.
((3)) Możliwe rozwiązanie
Rozwiązanie wskazanych powyżej problemów jest możliwe wbrew pozorom w dość prosty sposób. Ze względu na możliwość substytucji ciepła systemowego innymi metodami ogrzania lokalu istnieje możliwość wyboru konkretnego produktu czy oferenta przez odbiorcę. Partnerem przedsiębiorstwa ciepłowniczego z reguły nie jest pojedynczy konsument, a spółdzielnia mieszkaniowa czy w inny sposób zorganizowana grupa odbiorców o wystarczającej pozycji na rynku, aby wyegzekwować na przedsiębiorstwie korzystne warunki umowy. Posiadająca charakter ceny sztywnej cena produktu posiadająca niejako "urzędową pieczęć" jest dla przedsiębiorstw nie dbających o klienta często jedynym argumentem obrony żądanej ceny. Stąd też wskazanym rozwiązaniem w zakresie stanowienia cen ciepła systemowego byłoby poddanie ich regułom rynku. Jest to zresztą model stosowany w większości krajów Europy Zachodniej (np. w Niemczech).
W przypadku jednak (politycznej) woli pozostania przy modelu stosowania regulowanych cen ciepła możliwe jest mniej radykalne, jednak prawdopodobnie również skuteczne usprawnienie procedur i efektywnego zbliżenia praktyki regulacyjnej do zamierzeń ustawodawcy. Jego kluczem byłoby przeniesienie odpowiedzialności za prawidłowe sporządzanie taryfy (zgodnie z wytycznymi ustawowymi!) z regulatora na przedsiębiorstwo. Cena nie zatwierdzana //ex ante//, ale sporządzana zgodnie z prawem i kontrolowana //ex post// pod groźbą konkretnych sankcji możliwych do zastosowania przez regulatora prowadziłaby do zmiany paradygmatu podejścia przedsiębiorstw do tworzenia taryfy i do praktyki oparcia cen o podstawy prawne. Taryfa dla uniknięcia ryzyka sankcji byłaby tworzona po prostu rzetelnie. Nadużycie prawa przez przedsiębiorstwo byłoby ryzykowne, a samowola regulatora wykluczona przez możliwość zaskarżenia jego decyzji kontrolnych. W przeciwieństwie do obowiązującej sytuacji zaskarżenie dawałoby przedsiębiorstwu efektywną ochronę prawną wynikającą z {{pu przepis="art. 130 § 2 KPA"}}. Do prawomocnego stwierdzenia nieprawidłowości przedsiębiorstwo miałoby wybór, czy ugiąć się przed (być może słusznymi) zarzutami regulatora czy też zaryzykować weryfikację zdania regulatora przez sąd bez zagrożenia kompletnym załamaniem finansów przedsiębiorstwa.
Lektura projektu ustawy Prawo energetyczne z dnia 21 grudnia 2001 roku przedłożonego przez Ministerstwo Gospodarki (dalej zwanego //**Projektem**//) pozwala przypuszczać, że ustawodawca kieruje się - w nieco nieśmiały i jedynie warunkowy sposób - ku temu ostatniemu rozwiązaniu (art. 189 ust. 3 Projektu). Należy wyrazić nadzieję, że ustawodawca zdobędzie się na bardziej konsekwentne przekazanie odpowiedzialności za kierowanie przedsiębiorstwem i stosowanie prawa tym ostatnim. Jednak poczyniony w projekcie krok jest co do zasady krokiem słusznym, tak więc warto wesprzeć go chociażby w takiej formie. Z pewnością nie powinno to być ostatnie słowo w kwestii zmian procedur i podziału zadań między przedsiębiorstwa, ich klientów i regulatora. Stopniowe przekazanie stronom umów (odbiorcom i przedsiębiorcom), na mocy których odbywa się zaopatrzenie w ciepło, pełnej władzy nad kształtem ich wzajemnych praw i obowiązków przyniesie odbiorcom i przedsiębiorcom możliwość kształtowania usług i ich cen w sposób optymalny dla wszystkich zainteresowanych.
((2)) Brak motywacji do poprawy efektywności
Problemem niekiedy podnoszonym, jednak nie podejmowanym wystarczająco konsekwentnie, jest kwestia bodźców generowanych modelem regulacji. Oparcie regulacji o formułę kosztową w obowiązującym od 1997 roku kształcie nie przewiduje praktycznie żadnych korzyści dla przedsiębiorstw, które poprawią efektywność funkcjonowania. Oznacza to, że przedsiębiorstwo nie ma żadnego interesu w wykorzystaniu ewentualnego potencjału optymalizacji, którego konsekwencją mogłaby być niższa cena ciepła. Jest ono bowiem w takim wypadku zobowiązane najpóźniej przy kolejnej taryfie dla ciepła efekt ten uwzględnić i obniżyć odpowiednio cenę. Stąd też ceny ciepła nie tylko ze względu na rosnące ceny paliw znają tylko jeden kierunek: do góry. I z pewnością sytuacji na rynku wszelkich paliw nie można w najbliższych latach opanować wyłącznie optymalizacją procesów w przedsiębiorstwach wytwarzających, przesyłających czy sprzedających ciepło. Jednak przynajmniej zniwelowanie podwyżek przy pomocy gospodarniejszego funkcjonowania przedsiębiorstw byłoby wskazane. Optymalizacja nie jest jednak niczym, czym przedsiębiorca jest tak naprawdę zainteresowany - ze względu na mechanizmy regulacyjne.
Rezultatem braku jakiejkolwiek "premii" dla przedsiębiorcy jest ponoszenie przez odbiorców kosztów (również stałych) na co najmniej nie zmienionym a najczęściej coraz wyższym poziomie. Tak więc redukcja kosztów mająca w zamyśle ustawodawcy przynosić korzyść wyłącznie odbiorcom nie ma miejsca. Odbiorca nie odnosi zatem korzyści żadnej, bo przedsiębiorstwo nie jest konfrontowane z bodźcami zachęcającymi do optymalizowania działalności.
Odpowiedź na pytanie, jak ten fakt zmienić, jest - przynajmniej ogólnie - bardzo prosta: konieczne jest stworzenie konkretnych, mierzalnych w pieniądzu bodźców do poprawy efektywności działalności przedsiębiorstw. W przypadku, gdyby ustawodawca zdecydował się na liberalizację rynku ciepła, bodźce takie generowane są automatycznie przez nacisk rynku i klienta. Nawet jeśli substytuty ciepła sieciowego na danym rynku lokalnym byłyby droższe, świadomy i zorganizowany odbiorca wywiera nacisk na dostawcę. Dostawca ten - niezależnie od wynegocjowanej ceny - efekt optymalizacji może zachować dla siebie. W kolejnych rundach negocjacyjnych przedsiębiorstwo jest w stanie zaoferować cenę z uwzględnieniem efektu (jest zatem jeszcze bardziej konkurencyjne) lub podwyższyć marżę z działalności bez szkody dla klienta.
Jeśli jednak ceny ciepła mają podlegać nadal regulacji, odpowiednie bodźce mogą mieć różny charakter. Możliwe jest:
- uznanie części (faktycznie zaistniałych) efektów oszczędności uzyskanych w wyniku optymalizacji za premię dla przedsiębiorstwa należną mu niezależnie od pokrycia kosztów działalności;
- pełne i efektywne uznanie kosztów (przynoszącej pozytywne efekty) optymalizacji przedsiębiorstwa jako kosztu możliwego do uwzględnienia w cenie ciepła.
Projekt ustawy prawo energetyczne wskazuje na jeszcze inny sposób "premiowania" efektywności. Przedsiębiorstwa tzw. efektywne mają na mocy art. 189 projektu ustawy korzystać z innego trybu wdrażania taryf dla ciepła: trybu bez zatwierdzania taryfy przez regulatora. Jest to zatem jedynie uproszczenie procedury w wypadku uzyskania pewnego stopnia czy też pewnej poprawy efektywności (szczegóły musi jeszcze uregulować rozporządzenie wykonawcze). Jest to zrozumiały, aczkolwiek nie do końca oczywisty sposób premiowania efektywności przedsiębiorstwa. Wiele przedsiębiorstw nie będzie raczej - jak wspomniano powyżej - dążyło do rezygnacji z zatwierdzania taryfy przez regulatora, ponieważ preferuje urzędowy dokument jako podstawę należności od klienta. W takim wypadku efekt motywacyjny będzie żaden. Poza tym uproszczona procedura nie posiada odzwierciedlenia w wyniku finansowym przedsiębiorstwa, co ogólnie stawia pod znakiem zapytania, na ile taki mechanizm będzie skutecznie motywował przedsiębiorstwa do poprawiania efektywności.
Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca powinien uwzględnić w ustawie wspomniane powyżej mechanizmy premiowania działań podwyższających efektywność przedsiębiorstwa (premia za uzyskaną efektywność, uznanie kosztów - skutecznej - optymalizacji jako koszt uzasadniony). Ewentualnie możliwe jest również zamieszczenie odpowiednich regulacji w przepisach wykonawczych, ponieważ odpowiednia delegacja ustawowa została zawarta w art. 188 ust. 2 pkt 11) Projektu.
((2)) Wspieranie marnotrawstwa energii i wzrostu emisji
Z pewnością nie będzie popularną teza, że cele związane z ochroną środowiska oraz redukcją emisji gazów cieplarnianych zostałyby najszybciej osiągnięte, gdyby zastosowano radykalną podwyżkę cen energii. Wyeliminowałoby to w drastycznym tempie wiele zbędnego zużycia energii i wymusiło na odbiorcach oszczędne z nią obejście. O ile zrozumiałym jest, że ze strachu przed wynikającym z takiego kroku bardzo prawdopodobnym niezadowoleniem społecznym oraz przed niekorzystnym wpływem na gospodarkę narodową (znaczne podwyższenie kosztów produkcji w wielu działach produkcji) politycy raczej nie odważą się na taki krok jeszcze przez lata, tak niezrozumiałym jest, że nie są intensywniej wspierane modele biznesowe, które mimo wyższej jednostkowej ceny energii pozwalają uzyskać znaczne oszczędności w zużyciu pierwotnych nośników energii.
Ceny ciepła systemowego są utrzymywane przez lata już na poziomie, który nie pozwala nawet na pokrycie kosztów wytworzenia energii - nie mówiąc o sfinansowaniu negatywnych skutków środowiskowych zużycia energii. Nacisk regulatora powoduje, że w szczególności przedsiębiorstwa słabo wyposażone, których właściciel nie wymaga od kierownictwa pozytywnych wyników finansowych, stosują ceny nie odzwierciedlające adekwatnego kosztu wytworzenia i dostarczenia do odbiorcy ciepła. Przedsiębiorstwa te - wyposażone również przeważnie w przestarzałą technologię - skutecznie marnują znaczne ilości energii w duecie ze swymi odbiorcami nie zdającymi sobie sprawy, że w zasadzie zużywają energię po cenie, która gdzie indziej jest 20-30% wyższa.
Przekonanie, że energia musi być możliwie tania, powoduje, że cele klimatyczne Unii Europejskiej są w naszym kraju postrzegane jako utopijne, co zdaniem polityków musi skutkować akcjonizmem na szczeblu europejskim, czyli np. polskim wetem w sprawach redukcji emisji czy budowaniem elektrowni atomowych. Jest to bardzo krótkowzroczne podejście do tematu, ponieważ tylko kraje o ambicjach do nader prymitywnej struktury gospodarki są zdane na niskie ceny energii (przykład: w USA nie istnieje po niemal stu latach dominacji praktycznie żaden liczący się na świecie przemysł samochodowy dlatego, ponieważ w wyniku wieloletniej, liberalnej polityki podatkowej wobec paliw nie doszło do żadnych innowacji w przemyśle motoryzacyjnym - rynek światowy został zagarnięty przez Japonię i Niemcy, kraje o wysokich cenach paliw i niedostatku energetycznym). W dłuższej perspektywie, wykraczającej poza jedną kadencję Sejmu, jedynym słusznym podejściem jest nacisk na efektywność energetyczną, np. przez stosowanie cen energii - również cieplnej - możliwie adekwatnych do całkowitego kosztu jej zużycia.
Należy pamiętać, że to konsument, odbiorca energii ma największą możliwość ograniczenia zużycia energii i tym samym redukcji emisji. A ten sam konsument jest gotów do podjęcia odpowiednich kroków dopiero wtedy, gdy bodziec kosztu energii jest wystarczająco bolesny. Natomiast arbitralne "cięcie" cen w taryfach daje odbiorcy złudzenie, że energia (również cieplna) jest dostępna po cenach niskich - //de facto// jednak nie pokrywających nawet kosztów wytworzenia. Krótko rzecz biorąc, ochrona klimatu i środowiska czy też rozwój innowacji w gospodarce wokół energetyki są proporcjonalne do wysokości cen za energię. Zadanie regulacji definiowane prawidłowo to eliminacja renty monopolowej. Polityczny nacisk z populistycznych względów na to, aby cena była (niezależnie od wysokości marży przedsiębiorstwa) możliwie niska, jest poważnym wypaczeniem, które w dłuższej perspektywie przyniesie ciężkie, negatywne skutki dla gospodarki narodowej. Tym samym stosowana aktualnie przez regulatora praktyka jest działaniem niweczącym starania mające na celu redukcję emisji i oszczędność nośników energii, które są w interesie ogółu.
Czy jednak powyższe słowa są postulatem po prostu (bądź co bądź niezbyt popularnych) podwyżek cen? Stanowczo nie - to byłaby propozycja zbyt prosta i nie rozwiązująca całości problemu. Istnieje już wiele modeli biznesowych, których rozwinięcie w ciepłownictwie daje pozytywny efekt klimatyczny, środowiskowy i redukcję zużycia energii pierwotnej bez podwyższenia kosztu. Stworzenie bodźców w ciepłownictwie do stosowania modeli biznesowych opartych o mechanizmy typu ESCO (//energy saving companies//, czyli przedsiębiorstw i przedsięwzięć mających na celu finansowo opłacalną oszczędność energii) lub temu podobnych, spowodowałoby stabilizację cen przy jednoczesnym zapewnieniu stabilnych wpływów u przedsiębiorstw. W przypadku tradycyjnych modeli biznesowych cele klimatyczne mogą zostać osiągnięte wyłącznie wtedy, gdy sam odbiorca weźmie udział w ich realizacji. Odbiorca zostanie zmuszony do działania tylko wtedy, gdy ceny ciepła będą wysokie.
Jeśli marża wynikająca z oszczędności będzie pozytywnym efektem dla przedsiębiorstwa, przedsiębiorstwo zadba o oszczędność. Jeśli produktem dla odbiorcy nie będzie GJ ciepła a ogrzany lokal za stałą cenę, przedsiębiorstwo ciepłownicze może w cenie skalkulować przykładowo koszt amortyzacji ocieplenia budynku, którego samodzielnie dokona. A jest to tylko jeden przykład, jak pogodzić interes odbiorcy i przedsiębiorstwa z interesem ogółu w zakresie zużycia zasobów naturalnych. Zadaniem ustawodawcy byłoby wsparcie tego typu modeli biznesowych - przykładowo przez skorelowanie ustawy o efektywności energetycznej z regulacją ciepłownictwa, czego na razie nie można niestety w projektach legislacyjnych w wystarczającym stopniu zauważyć.
----
[[ProjektPEGrudzien2011 powrót do całości artykułu]]
== Rozdział 2: Deficyty dotychczasowego kształtu regulacji cen w ciepłownictwie ==
Obowiązujący kształt regulacji w polskiej energetyce wymaga dość zasadniczej weryfikacji. Dotyczy to w szczególnej mierze modelu regulacyjnego obowiązującego wobec ciepła systemowego. Efekty systemu regulacji branża ciepłownicza przytacza przy każdej bardziej istotnej okazji i na każdym forum publicznym. I z pewnością trudno jest oprzeć się prezentowanym w tym zakresie liczbom: dekapitalizacja na bardzo wysokim poziomie (Por. [[http://www.ure.gov.pl/download/6/4524/Energetyka_cieplna_2010.pdf Energetyka cieplna w liczbach 2010, URE, s. 11]]) i od lat bardzo złe lub słabe wyniki finansowe przedsiębiorstw branży (Jak wyżej, s. 16). Są to jednak przede wszystkim wady systemu, których skutki odczuwają (na razie) tylko przedsiębiorstwa ciepłownicze. Odbiorcy i opinia publiczna zazwyczaj awarii sieci nie kojarzą z systemem regulacji i wynikającą z niego dekapitalizacją majątku. A ponieważ awarie i inne niedogodności dla klientów zdarzają się nie tak często, odbiorca jest częściej skłonny do dyskusji o cenie niż o jakości usługi.
Rzadko jednak zwraca się uwagę na inne czynniki i skutki uboczne sytemu regulacji ciepłownictwa w Polsce, które przynoszą negatywne konsekwencje dla wszystkich uczestników rynku i dlatego wymagające również uwagi:
1) regulacja energetyki oparta jest o niesprawne procedury i brak poszanowania prawa w praktyce regulacyjnej;
1) kosztowa formuła regulacji w dotychczasowym wydaniu nie zawiera praktycznie bodźców do poprawiania efektywności;
1) sztuczne redukowanie ceny energii (również cieplnej) powoduje, że konsument energii nie jest zaangażowany w osiąganie celów redukcji emisji i oszczędności energii.
Przedstawione powyżej deficyty funkcjonowania regulacji cen ciepła należy naświetlić bardziej szczegółowo. Wyjaśnienia wymagają w szczególności konkretne mechanizmy, które prowadzą do nieprawidłowego funkcjonowania rynku ciepła negatywnie wpływającego na gospodarkę narodową i odbiorców. Ponadto w punktach poniżej autor pragnie przedstawić potencjalne drogi wyjścia z tej regulacyjnej ślepej uliczki wskazując na konkretne rozwiązania problemu.
((2)) Niesprawne procedury i brak poszanowania prawa w praktyce regulacyjnej.
((3)) Status quo
W sporach między przedsiębiorstwami ciepłowniczymi (przy czym gazownictwo i elektroenergetyka objęte są niemal identyczną sytuacją) a regulatorem zapisy prawa energetycznego tylko w pewnym, bardzo ograniczonym zakresie decydują o tym, jak ustalane są ceny ciepła. Pod pozorem ochrony interesu odbiorcy i powołując się na rzekomo daleko sięgające, przysługujące regulatorowi uznanie administracyjne (przywoływany w tym kontekście {{pu przepis="art. 23 PrEnerg"}} jest przepisem nie stanowiącym wystarczającej podstawy dla potwierdzenia takiej interpretacji - chyba że Prezes URE stosuje tu wykładnię przepisu naruszającą art. 22 Konstytucji) organ administracyjny, jakim jest Prezes URE, notorycznie łamie prawo i wyłącznie arbitralnie, według własnego widzimisię ustala ceny ciepła. Rzekome sukcesy regulatora (czyli wysokość "obcięcia" ceny zatwierdzonej w postępowaniu w stosunku do ceny pierwotnie wnioskowanej) oparte są o dość wątpliwy mechanizm nie przewidziany prawem: negocjacje między wnioskodawcą a organem administracji publicznej. Nie można bowiem kontrolą zgodności z prawem czy weryfikacją tzw. kosztów uzasadnionych określić wezwań regulatora, w których uzasadnieniem żądania obniżenia cen i stawek opłat jest poziom wzrostu cen wyższy niż inflacja... Inflacja nie jest w żaden sposób elementem ustawowej regulacji tej kwestii.
Jednak sukcesy regulatora mają wymiar raczej tylko medialny, ponieważ przyzwyczajenie przedsiębiorstw do praktyki "negocjacji" powoduje, iż na papierze we wnioskach przedkładane są notorycznie taryfy zawyżone, których wiele elementów jest świadomie zawieranych jako pozycje "do stargowania".
W wypadku sprawnie funkcjonującego systemu prawnego taka postawa organu administracji państwowej nie stanowi problemu. Podmiot, którego prawa w taki arbitralny sposób są naruszane, może wydawane przez organ administracji decyzje i postanowienia zaskarżyć i zweryfikować ich prawidłowość. Jednak organizacje konsumenckie nie są w Polsce na tyle silne (między innymi dlatego, że wszelkiego rodzaju urzędy sugerują, że to one odgórnie dbają o prawa konsumenta, co jest niestety tylko połowicznie prawdą), aby zdobyć się na podważenie słuszności decyzji regulatora (jeśli zatwierdzone ceny byłyby zbyt wysokie i przez to niezgodne z prawem). Przedsiębiorstwo w takim przypadku natomiast nie jest zainteresowane podważaniem decyzji.
W przypadku odwrotnym (gdy regulator narusza prawo odmawiając zatwierdzenia cen, mimo iż przedsiębiorstwo naliczyło je zgodnie z prawem) przedsiębiorstwa są skłonne do odwołania, jednak specyficzna ich sytuacja //de facto// czyni ochronę prawną bezcelową: przez okres postępowania odwoławczego (trwającego minimum rok, zazwyczaj 2-3 lata) wszelkie korekty ceny są przez regulatora blokowane. Czy to z powodów proceduralnych czy też ze względu na aspekty osobiste personelu regulatora biorącego udział w postępowaniu zatwierdzania taryfy są blokowane. W takich przypadkach przedsiębiorstwa uginają się pod naciskiem regulatora i akceptują niepełne pokrycie kosztów działalności ceną po to, aby przynajmniej zniwelować niejednokrotnie bardzo złą kondycję finansową przedsiębiorstwa zdanego praktycznie na każdą podwyżkę ceny, bo tylko ta uchroni go przed utratą płynności finansowej.
((3)) Konsekwencje
W efekcie takiego stanu rzeczy zatwierdzane w taryfach ceny są wynikiem targu i negocjacji między przedsiębiorstwem a regionalnym oddziałem Urzędu Regulacji Energetyki a nie rezultatem prawidłowego, zgodnego z zamierzeniem ustawodawcy stosowania prawa. O ile w wypadku dość wąskiego rynku energii elektrycznej i gazu oznacza to niejako równomierny podział negatywnych konsekwencji na wielu odbiorców, tak w znacznie bardziej zróżnicowanym i podzielonym na małe strefy wpływów pojedynczych przedsiębiorstw ciepłownictwie skutkiem takiego kształtu procedur jest to, że odbiorcy przedsiębiorstw o słabej pozycji negocjacyjnej i nieudolnym zarządzie mają znacznie niższe ceny, niż odbiorcy przedsiębiorstw działających profesjonalnie i delegujących do współpracy z regulatorem wytrawnych negocjatorów. Tak naprawdę regulator w ogóle nie gwarantuje w ten sposób, że jakakolwiek taryfa jest zgodna z prawem i tym samym z zamysłem ustawodawcy. I wbrew powszechnie panującym przekonaniom: wady tego systemu nie są odczuwalne wyłącznie przez przedsiębiorstwa, ale i przez odbiorców. Nagminne jest bowiem (tolerowane wbrew prawu przez regulatora) subwencjonowanie jednych grup odbiorców kosztem innych. Poza tym przedsiębiorstwa znając lekceważenie przez regulatora ustawowych definicji i reguł tworzą ceny mało transparentnie, przez co udaje się im ukrywać w taryfach koszty niezgodnie z prawem. Ryzyko wykrycia takich nadużyć jest nikłe, jeśli przedsiębiorstwo poziomem cen odpowiada oczekiwaniom regulatora.
((3)) Możliwe rozwiązanie
Rozwiązanie wskazanych powyżej problemów jest możliwe wbrew pozorom w dość prosty sposób. Ze względu na możliwość substytucji ciepła systemowego innymi metodami ogrzania lokalu istnieje możliwość wyboru konkretnego produktu czy oferenta przez odbiorcę. Partnerem przedsiębiorstwa ciepłowniczego z reguły nie jest pojedynczy konsument, a spółdzielnia mieszkaniowa czy w inny sposób zorganizowana grupa odbiorców o wystarczającej pozycji na rynku, aby wyegzekwować na przedsiębiorstwie korzystne warunki umowy. Posiadająca charakter ceny sztywnej cena produktu posiadająca niejako "urzędową pieczęć" jest dla przedsiębiorstw nie dbających o klienta często jedynym argumentem obrony żądanej ceny. Stąd też wskazanym rozwiązaniem w zakresie stanowienia cen ciepła systemowego byłoby poddanie ich regułom rynku. Jest to zresztą model stosowany w większości krajów Europy Zachodniej (np. w Niemczech).
W przypadku jednak (politycznej) woli pozostania przy modelu stosowania regulowanych cen ciepła możliwe jest mniej radykalne, jednak prawdopodobnie również skuteczne usprawnienie procedur i efektywnego zbliżenia praktyki regulacyjnej do zamierzeń ustawodawcy. Jego kluczem byłoby przeniesienie odpowiedzialności za prawidłowe sporządzanie taryfy (zgodnie z wytycznymi ustawowymi!) z regulatora na przedsiębiorstwo. Cena nie zatwierdzana //ex ante//, ale sporządzana zgodnie z prawem i kontrolowana //ex post// pod groźbą konkretnych sankcji możliwych do zastosowania przez regulatora prowadziłaby do zmiany paradygmatu podejścia przedsiębiorstw do tworzenia taryfy i do praktyki oparcia cen o podstawy prawne. Taryfa dla uniknięcia ryzyka sankcji byłaby tworzona po prostu rzetelnie. Nadużycie prawa przez przedsiębiorstwo byłoby ryzykowne, a samowola regulatora wykluczona przez możliwość zaskarżenia jego decyzji kontrolnych. W przeciwieństwie do obowiązującej sytuacji zaskarżenie dawałoby przedsiębiorstwu efektywną ochronę prawną wynikającą z {{pu przepis="art. 130 § 2 KPA"}}. Do prawomocnego stwierdzenia nieprawidłowości przedsiębiorstwo miałoby wybór, czy ugiąć się przed (być może słusznymi) zarzutami regulatora czy też zaryzykować weryfikację zdania regulatora przez sąd bez zagrożenia kompletnym załamaniem finansów przedsiębiorstwa.
Lektura projektu ustawy Prawo energetyczne z dnia 21 grudnia 2001 roku przedłożonego przez Ministerstwo Gospodarki (dalej zwanego //**Projektem**//) pozwala przypuszczać, że ustawodawca kieruje się - w nieco nieśmiały i jedynie warunkowy sposób - ku temu ostatniemu rozwiązaniu (art. 189 ust. 3 Projektu). Należy wyrazić nadzieję, że ustawodawca zdobędzie się na bardziej konsekwentne przekazanie odpowiedzialności za kierowanie przedsiębiorstwem i stosowanie prawa tym ostatnim. Jednak poczyniony w projekcie krok jest co do zasady krokiem słusznym, tak więc warto wesprzeć go chociażby w takiej formie. Z pewnością nie powinno to być ostatnie słowo w kwestii zmian procedur i podziału zadań między przedsiębiorstwa, ich klientów i regulatora. Stopniowe przekazanie stronom umów (odbiorcom i przedsiębiorcom), na mocy których odbywa się zaopatrzenie w ciepło, pełnej władzy nad kształtem ich wzajemnych praw i obowiązków przyniesie odbiorcom i przedsiębiorcom możliwość kształtowania usług i ich cen w sposób optymalny dla wszystkich zainteresowanych.
((2)) Brak motywacji do poprawy efektywności
Problemem niekiedy podnoszonym, jednak nie podejmowanym wystarczająco konsekwentnie, jest kwestia bodźców generowanych modelem regulacji. Oparcie regulacji o formułę kosztową w obowiązującym od 1997 roku kształcie nie przewiduje praktycznie żadnych korzyści dla przedsiębiorstw, które poprawią efektywność funkcjonowania. Oznacza to, że przedsiębiorstwo nie ma żadnego interesu w wykorzystaniu ewentualnego potencjału optymalizacji, którego konsekwencją mogłaby być niższa cena ciepła. Jest ono bowiem w takim wypadku zobowiązane najpóźniej przy kolejnej taryfie dla ciepła efekt ten uwzględnić i obniżyć odpowiednio cenę. Stąd też ceny ciepła nie tylko ze względu na rosnące ceny paliw znają tylko jeden kierunek: do góry. I z pewnością sytuacji na rynku wszelkich paliw nie można w najbliższych latach opanować wyłącznie optymalizacją procesów w przedsiębiorstwach wytwarzających, przesyłających czy sprzedających ciepło. Jednak przynajmniej zniwelowanie podwyżek przy pomocy gospodarniejszego funkcjonowania przedsiębiorstw byłoby wskazane. Optymalizacja nie jest jednak niczym, czym przedsiębiorca jest tak naprawdę zainteresowany - ze względu na mechanizmy regulacyjne.
Rezultatem braku jakiejkolwiek "premii" dla przedsiębiorcy jest ponoszenie przez odbiorców kosztów (również stałych) na co najmniej nie zmienionym a najczęściej coraz wyższym poziomie. Tak więc redukcja kosztów mająca w zamyśle ustawodawcy przynosić korzyść wyłącznie odbiorcom nie ma miejsca. Odbiorca nie odnosi zatem korzyści żadnej, bo przedsiębiorstwo nie jest konfrontowane z bodźcami zachęcającymi do optymalizowania działalności.
Odpowiedź na pytanie, jak ten fakt zmienić, jest - przynajmniej ogólnie - bardzo prosta: konieczne jest stworzenie konkretnych, mierzalnych w pieniądzu bodźców do poprawy efektywności działalności przedsiębiorstw. W przypadku, gdyby ustawodawca zdecydował się na liberalizację rynku ciepła, bodźce takie generowane są automatycznie przez nacisk rynku i klienta. Nawet jeśli substytuty ciepła sieciowego na danym rynku lokalnym byłyby droższe, świadomy i zorganizowany odbiorca wywiera nacisk na dostawcę. Dostawca ten - niezależnie od wynegocjowanej ceny - efekt optymalizacji może zachować dla siebie. W kolejnych rundach negocjacyjnych przedsiębiorstwo jest w stanie zaoferować cenę z uwzględnieniem efektu (jest zatem jeszcze bardziej konkurencyjne) lub podwyższyć marżę z działalności bez szkody dla klienta.
Jeśli jednak ceny ciepła mają podlegać nadal regulacji, odpowiednie bodźce mogą mieć różny charakter. Możliwe jest:
- uznanie części (faktycznie zaistniałych) efektów oszczędności uzyskanych w wyniku optymalizacji za premię dla przedsiębiorstwa należną mu niezależnie od pokrycia kosztów działalności;
- pełne i efektywne uznanie kosztów (przynoszącej pozytywne efekty) optymalizacji przedsiębiorstwa jako kosztu możliwego do uwzględnienia w cenie ciepła.
Projekt ustawy prawo energetyczne wskazuje na jeszcze inny sposób "premiowania" efektywności. Przedsiębiorstwa tzw. efektywne mają na mocy art. 189 projektu ustawy korzystać z innego trybu wdrażania taryf dla ciepła: trybu bez zatwierdzania taryfy przez regulatora. Jest to zatem jedynie uproszczenie procedury w wypadku uzyskania pewnego stopnia czy też pewnej poprawy efektywności (szczegóły musi jeszcze uregulować rozporządzenie wykonawcze). Jest to zrozumiały, aczkolwiek nie do końca oczywisty sposób premiowania efektywności przedsiębiorstwa. Wiele przedsiębiorstw nie będzie raczej - jak wspomniano powyżej - dążyło do rezygnacji z zatwierdzania taryfy przez regulatora, ponieważ preferuje urzędowy dokument jako podstawę należności od klienta. W takim wypadku efekt motywacyjny będzie żaden. Poza tym uproszczona procedura nie posiada odzwierciedlenia w wyniku finansowym przedsiębiorstwa, co ogólnie stawia pod znakiem zapytania, na ile taki mechanizm będzie skutecznie motywował przedsiębiorstwa do poprawiania efektywności.
Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca powinien uwzględnić w ustawie wspomniane powyżej mechanizmy premiowania działań podwyższających efektywność przedsiębiorstwa (premia za uzyskaną efektywność, uznanie kosztów - skutecznej - optymalizacji jako koszt uzasadniony). Ewentualnie możliwe jest również zamieszczenie odpowiednich regulacji w przepisach wykonawczych, ponieważ odpowiednia delegacja ustawowa została zawarta w art. 188 ust. 2 pkt 11) Projektu.
((2)) Wspieranie marnotrawstwa energii i wzrostu emisji
Z pewnością nie będzie popularną teza, że cele związane z ochroną środowiska oraz redukcją emisji gazów cieplarnianych zostałyby najszybciej osiągnięte, gdyby zastosowano radykalną podwyżkę cen energii. Wyeliminowałoby to w drastycznym tempie wiele zbędnego zużycia energii i wymusiło na odbiorcach oszczędne z nią obejście. O ile zrozumiałym jest, że ze strachu przed wynikającym z takiego kroku bardzo prawdopodobnym niezadowoleniem społecznym oraz przed niekorzystnym wpływem na gospodarkę narodową (znaczne podwyższenie kosztów produkcji w wielu działach produkcji) politycy raczej nie odważą się na taki krok jeszcze przez lata, tak niezrozumiałym jest, że nie są intensywniej wspierane modele biznesowe, które mimo wyższej jednostkowej ceny energii pozwalają uzyskać znaczne oszczędności w zużyciu pierwotnych nośników energii.
Ceny ciepła systemowego są utrzymywane przez lata już na poziomie, który nie pozwala nawet na pokrycie kosztów wytworzenia energii - nie mówiąc o sfinansowaniu negatywnych skutków środowiskowych zużycia energii. Nacisk regulatora powoduje, że w szczególności przedsiębiorstwa słabo wyposażone, których właściciel nie wymaga od kierownictwa pozytywnych wyników finansowych, stosują ceny nie odzwierciedlające adekwatnego kosztu wytworzenia i dostarczenia do odbiorcy ciepła. Przedsiębiorstwa te - wyposażone również przeważnie w przestarzałą technologię - skutecznie marnują znaczne ilości energii w duecie ze swymi odbiorcami nie zdającymi sobie sprawy, że w zasadzie zużywają energię po cenie, która gdzie indziej jest 20-30% wyższa.
Przekonanie, że energia musi być możliwie tania, powoduje, że cele klimatyczne Unii Europejskiej są w naszym kraju postrzegane jako utopijne, co zdaniem polityków musi skutkować akcjonizmem na szczeblu europejskim, czyli np. polskim wetem w sprawach redukcji emisji czy budowaniem elektrowni atomowych. Jest to bardzo krótkowzroczne podejście do tematu, ponieważ tylko kraje o ambicjach do nader prymitywnej struktury gospodarki są zdane na niskie ceny energii (przykład: w USA nie istnieje po niemal stu latach dominacji praktycznie żaden liczący się na świecie przemysł samochodowy dlatego, ponieważ w wyniku wieloletniej, liberalnej polityki podatkowej wobec paliw nie doszło do żadnych innowacji w przemyśle motoryzacyjnym - rynek światowy został zagarnięty przez Japonię i Niemcy, kraje o wysokich cenach paliw i niedostatku energetycznym). W dłuższej perspektywie, wykraczającej poza jedną kadencję Sejmu, jedynym słusznym podejściem jest nacisk na efektywność energetyczną, np. przez stosowanie cen energii - również cieplnej - możliwie adekwatnych do całkowitego kosztu jej zużycia.
Należy pamiętać, że to konsument, odbiorca energii ma największą możliwość ograniczenia zużycia energii i tym samym redukcji emisji. A ten sam konsument jest gotów do podjęcia odpowiednich kroków dopiero wtedy, gdy bodziec kosztu energii jest wystarczająco bolesny. Natomiast arbitralne "cięcie" cen w taryfach daje odbiorcy złudzenie, że energia (również cieplna) jest dostępna po cenach niskich - //de facto// jednak nie pokrywających nawet kosztów wytworzenia. Krótko rzecz biorąc, ochrona klimatu i środowiska czy też rozwój innowacji w gospodarce wokół energetyki są proporcjonalne do wysokości cen za energię. Zadanie regulacji definiowane prawidłowo to eliminacja renty monopolowej. Polityczny nacisk z populistycznych względów na to, aby cena była (niezależnie od wysokości marży przedsiębiorstwa) możliwie niska, jest poważnym wypaczeniem, które w dłuższej perspektywie przyniesie ciężkie, negatywne skutki dla gospodarki narodowej. Tym samym stosowana aktualnie przez regulatora praktyka jest działaniem niweczącym starania mające na celu redukcję emisji i oszczędność nośników energii, które są w interesie ogółu.
Czy jednak powyższe słowa są postulatem po prostu (bądź co bądź niezbyt popularnych) podwyżek cen? Stanowczo nie - to byłaby propozycja zbyt prosta i nie rozwiązująca całości problemu. Istnieje już wiele modeli biznesowych, których rozwinięcie w ciepłownictwie daje pozytywny efekt klimatyczny, środowiskowy i redukcję zużycia energii pierwotnej bez podwyższenia kosztu. Stworzenie bodźców w ciepłownictwie do stosowania modeli biznesowych opartych o mechanizmy typu ESCO (//energy saving companies//, czyli przedsiębiorstw i przedsięwzięć mających na celu finansowo opłacalną oszczędność energii) lub temu podobnych, spowodowałoby stabilizację cen przy jednoczesnym zapewnieniu stabilnych wpływów u przedsiębiorstw. W przypadku tradycyjnych modeli biznesowych cele klimatyczne mogą zostać osiągnięte wyłącznie wtedy, gdy sam odbiorca weźmie udział w ich realizacji. Odbiorca zostanie zmuszony do działania tylko wtedy, gdy ceny ciepła będą wysokie.
Jeśli marża wynikająca z oszczędności będzie pozytywnym efektem dla przedsiębiorstwa, przedsiębiorstwo zadba o oszczędność. Jeśli produktem dla odbiorcy nie będzie GJ ciepła a ogrzany lokal za stałą cenę, przedsiębiorstwo ciepłownicze może w cenie skalkulować przykładowo koszt amortyzacji ocieplenia budynku, którego samodzielnie dokona. A jest to tylko jeden przykład, jak pogodzić interes odbiorcy i przedsiębiorstwa z interesem ogółu w zakresie zużycia zasobów naturalnych. Zadaniem ustawodawcy byłoby wsparcie tego typu modeli biznesowych - przykładowo przez skorelowanie ustawy o efektywności energetycznej z regulacją ciepłownictwa, czego na razie nie można niestety w projektach legislacyjnych w wystarczającym stopniu zauważyć.
----
[[ProjektPEGrudzien2011 powrót do całości artykułu]]
